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Public Housing that Worked: New York in the Twentieth Century 发布时间: 2011-05-11 点击: 1438

Public Housing that Worked: New York in the Twentieth Century

(成功的公共住房:20世纪的纽约)

Nicholas Dagen Bloom

Philadelphia, Pennsylvania, University of Pennsylvania Press, 2008

在涉及美国大规模的公共住房时,绝大多数人马上联想起那些声名狼藉的项目的爆破,圣路易斯的Pruitt-Igoe和芝加哥的Cabrini-Green塔楼,对大多数美国人说,它们代表了所有公共住房的命运。过去几十年中,美国的高层公共住房被广泛地认为是一场灾难,对此几乎意见一致,关于公共住房极少有积极的、振奋人心的实例。然而在这个全国性的悲剧之中,存在一个著名的例外,那就是纽约城的公共住房,它是一个保持成功70多年的范例。纽约城住房局,美国最大的公共住房管理人,在其数量巨大且运营良好的高层项目中,仍然维持着40多万租户。这绝非乌托邦,纽约城公共住房仍然是一个可以接受的和支付得起的选择。

Nicholas Bloom的《成功的公共住房》一书首次详细地追溯并探寻了纽约城公共住房体系以及纽约住房局(NYCHA)的完整历史,从20世纪初期的公共住宅,纽约城住房局自1930年代直至现今的起源、选择、谬误和管理,到几乎一个世纪之后的当今关于社会住房的理论和实践,Bloom都提供了最好的检验。

全书分为四部分。第一部分“作为一种城市服务的模范住房”,其中首先定义了住房危机,并纪录了高层公共住房的开始。在纽约,公共住房“按照一个体面的标准被建造和维护,供较广泛的收入群体租住,并以一种有条不紊的方式被管理”。从1930年代起源,纽约城的公共住房计划就比其他城市的更加雄心勃勃,因为其基础立足于维也纳这样的欧洲范例,NYCHA采用独立的州和城市公共住房计划,以编制定一个更加独立的计划路线。由于现代主义运动的效应,也由于有限的土地可得性和成本事宜,于1930年代后期开始,纽约的公共住房转向了高层住房。到1940年代为止,纽约城高层设计环境已经到位,在开放的超级街区中建起了最低室内设备程度但是建造良好的高层砖塔楼。对NYCHA来说,有效的管理既包括常规的维护,也包括“将维护保持在一个最低限度,保持雇员和租户对他们的行为负责,在必要的方面寻求私人部门帮助,并运用战略来建造和保护住房”。NYCHA严格地管理它的财产,但是排除了依靠福利的家庭和那些有私生儿童家庭的资格。

第二部分“改变战后的纽约”,纪录了战后发展的繁荣年代和设计新的大都市的实践,并论述了设计改革的代价、社会管理的利益和所面临的管理挑战。在第二次世界大战后的时期,公共住房的建造繁荣,纽约城的战后目标 (满足退役军人的需求) 堪与欧洲的成就相匹配。纽约城继续其空中塔楼的策略,提供最少室内装修,并使用程式化的基地规划。许多红砖塔楼经济耐用地建造,但是外观丑陋,遭到诟病。BloomNYCHA颇受批评的砖塔楼加以捍卫,指出在美国为穷人建造的大量住宅必然是十分简陋的,不可能好看。

这一部分强调了严格管理的绝对重要性。如果没有好的管理,这些新现代主义邻里将毋庸置疑地沦落为较差的少数民族聚居地。纽约的经验表明,高度的管理能力可以抗衡贫困居民在NYCHA高层塔楼中的高度集中,包括坐落在高度贫困邻里的那些项目。Bloom质疑了在其他城市中所有高层塔楼地毯式爆破的必要性,这样一种住房形式能够满足工人贫民的住房需求, 但不是针对最贫困的多问题家庭。他的思考对住房业的同行来说不无启发。

第三部分“福利国家的公共住房”,讨论了福利国家的相关问题和一贯性管理的价值。尽管在1950年代和1960年代NYCHA保持种族平衡的企图并不成功,其成功是来自于住房局在限制问题家庭和福利家庭数量上的努力。列出不受欢迎的21个因素(包括单亲)的一个体系与一个福利分散方式 (旨在保持福利家庭的比例在倾斜点之下) 的结合,在严峻的市场背景下,确保了公共住房体系的成功。通过成为全国最大的住房政策力量,以及通过扩展社区计划,NYCHA也对社会混乱挑战做出了应对。

通常对美国公共住房局来说,从1968年至1995年的时期是最艰难的,但是NYCHA却成功得多。当像芝加哥这样的其他大城市住房局被联邦政府接管时,纽约却幸存下来。迫于来自纽约城福利部门的压力,NYCHA放松了许可标准,并且大约在同时,它丧失了其由于房客行为卑劣可以驱赶房客的能力。数量上升的福利家庭和更多的社会问题造成稳定的工人贫民家庭离开了这个体系。这造成了成本和收入之间的不平等,将住房局推入了财政赤字的困境。尽管住房局在规模上有增长,但是在许多NYCHA项目中,针对暴力犯罪的值勤人员数量直线上升,公开的毒品交易变成一个普遍的现象。尽管如此,抛开所有这些令人烦恼的趋势,NYCHA仍然能够有效地管理其产业。NYCHA对管理细节的一贯坚持,维持了一个稳固的住房系统,即便在福利国家公共住房的观念正当其道时,它也能够很好地被加以协调。

在第四部分“付得起的住房”中,作者重新探访了一些模范住房项目,探讨其得失。到1990年代初期,美国许多城市深为公共住宅苦恼,并且这些城市因此转而热烈地接受美国住房和城市发展部(HUD) HOPE VI 计划。HOPE VI计划是对公共住房管理体制的改革,其项目建设资金全部由联邦政府承担,执行的主要是摧毁旧的公共住房项目然后再开发的政策。与之形成鲜明对照,NYCHA通过聚焦于好的管理和支付得起的住房,寻求“改革”其住房,哪怕公寓是在高层塔楼里。Edgemere / Arverne HOPE VI复兴计划,是纽约为数不多的HOPE VI项目之一,它强调维修更新而不是彻底摧毁。

另外,NYCHA项目中也存在着若干挑战。电梯维修仍是其中的重要一项,并且电梯事故出现频度居高不下。没有良好运行的电梯,NYCHA将不能保持或吸引中等收入家庭入住其高层。多问题家庭是又一个挑战,受到驱逐威胁的租户实际上被驱逐的数量极少。因此,只有通过驱逐威胁与加强现状管理,以谋求改变多问题租户的行为。

Bloom的这本书,论点大胆,论证有力,有效地颠覆了被普遍接受的关于美国公共住房历史的认识。他肯定了好的住房管理实践对成功的公共住房和社会住房计划来说如何是决定性的,为应对当前在支付得起的城市住房方面的危机提供了有用的模式。《成功的公共住房》对规划师和政策分析者来说堪称必读之作。当然,也有读者质疑其管理视角,在所谓的客观政策讨论下,掩藏了种族主义的倾向和对低收入人口的指责。