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城市开发与土地经济(刘冰) 发布时间: 2012-05-09 点击: 2411

空心村“增减平衡”土地政策,加速中国农村结构调整
自1978年经济改革的30年来,中国农村经历了深远的变化。大规模的农村人口向城市迁移以及城中村的发展,对城市和农村的社会、经济、环境景观都产生了影响。由于社会经济发展的二元结构,中国的快速工业化和城市化形成了独特的“村庄空心化(village hollowing)”现象。本文首先回顾了国家土地政策以及耕地和农村建设用地的变化状况,认为面对城市开发和农田保护的重大紧张局势,“空心村”的地位举足轻重。文章重点分析了当前的“村庄空洞化”的现象(一方面在村庄边缘过度地建造房屋,一方面未能释放村庄中心空置的房屋),从经济、社会文化、体制和管理、环境等因素,判别推动其演变的过程和影响,并探讨了“空心村”未来发展演化的两种可能模式:“周期型演化模式”和“消失型演化模式”。前者分为“农村合作生产时期,村庄中心集中化建设——城市化时期,农村人口减少和村庄中心房屋弃置——高度城市化时期,村庄中心及村庄边缘的空心化——逆城市化时期,村庄人口回归和村庄中心的再集中发展”四个阶段。要在中国实现这一模式,需要准许逆城市化的社会经济条件以及引导村庄中心再开发、同时限制村庄边缘新开发的政策工具。但对于更小和更偏远的村庄,由于人口继续处于下降轨迹直至消亡,则会形成后一种模式,中国当前的迁村并点计划和居民点重组也会导致这种情况。文章着重针对“空心村”大量农村宅基地闲置和土地资源浪费的问题,考察了中国政府在应对该问题时所采取的“增加与减少平衡”的土地使用政策,该政策旨在通过空间地域重组、行政管理重组和产业重组,实现增加城市建设用地与减少农村建设用地的平衡,其本质是土地开发权的空间转移。文章通过山东省桓台县的个案研究,讨论了这一政策方案的实施情况、暴露的问题以及相关的争议。这项政策是农村结构调整的一个自上而下的方法,必然要求得到地方政府、私人企业和农民等本地行动者的认可。然而,由于本地行动者未能充分地参与和加入到规划决策的过程,导致政策实施受阻,如对房屋拆迁的暴力抗议活动等。文章认为,尽管这一政策出于国家和区域层面对城市发展和粮食安全等问题的迫切要求,但其成功实施有赖于当地行动者的融入和地方干预要素的协调。因此,作者建议学习欧洲的经验,把“自下而上”的规划元素纳入政策制定的过程。概括而言,本文认为“空心村”为中国农村规划政策提供了挑战和机遇,中国农村结构调整是一个动态的、多尺度和混合的过程,既与欧洲及其他地方的农村结构调整有共性元素,同时也受到中国鲜明的政治、经济、社会和文化背景的强烈影响。
来源:Hualou Long, Yurui Li, Yansui Liu, Michael Woods, Jian Zou. Accelerated restructuring in rural China fueled by ‘increasing vs. decreasing balance’ land-use policy for dealing with hollowed villages[J]. Land Use Policy, 2012 ,29(1): 11-12.

澳大利亚的经济刺激和结构调整:基础设施、绿色就业和空间影响
如果明确经济政策的空间维度,将更有助于实现减少失业、促进生态和可持续发展的社会目标。本文从这一角度思考联邦工党政府近期应对全球金融危机的政策措施,通过比较政府针对失业人口区域分布的开支计划,对基础设施投资进行评价;同时结合积极的城市和区域政策,探讨“绿色”就业扩张与增长、公平和可持续发展前景的关系。作者首先指出,具有空间维度的政策措施有可能成为综合性的城市和区域政策工具。本次全球金融危机为澳大利亚的公共政策创造了新环境,联邦政府对于刺激经济活动的应对政策,提供了使城市、区域和环境政策与宏观经济政策相关联的机会。其中,增加基础设施投资是保持长期经济增长的一种手段,作为政府开支,它可以针对社会需要的特定领域,用以促进地区经济转型和社会改革,并把环境政策和创造就业结合起来。作者重点分析了澳大利亚基础设施的投资状况,总体上非都会区得到了更多的投资,但是不同的州之间存在差异。就区域劳动力市场与基础设施投资的关系而言,从近期一份联邦议会报告可以看出,基础设施投资是维持和促进就业的关键要素,投资短缺会对区域经济活力产生深刻的影响。失业数据的分析表明,澳大利用城市和区域之间经济刺激需要的差异,而进一步比较各地区的失业人口和基础设施投资额占全国总量的比例,可以发现非都会区得到了相对于其失业人口比重更高的基础设施投资。这种投资的空间偏向可能有较好的经济解释,例如不同地区有不同大小的区域乘数,就需要不同的资金投入以形成与之相媲美的就业增长率;对于一些非都会区的偏向也更多地考虑了基础设施成本的距离效应。与新古典经济学相比,基于“循环累积因果关系理论(CCC——Circular and Cumulative Causation)”的区域分析方法,更加支持本文注重影响区域不平衡的各种要素间关系的积极政策。文章还探讨了就业与环境政策的关系,正如基础设施投资一样,绿色就业增长的开支也可以集中在失业率最高的地区。这种空间规划的逻辑,尤其适用于那些排放密集型、重工业岗位预计会大幅减少的非都会区。作者最后总结,基础设施和绿色就业二者均有助于澳大利亚城市和区域经济长远的结构调整,在经济增长恢复时期,改善的公共服务供给和更大的生态可持续性尤其重要。
来源:Frank Stilwell, David Primrose. Economic stimulus and restructuring: infrastructure, green jobs and spatial impacts[J]. Urban Policy and Research, 2010, 28(1): 5-25.

建城之道:战后香港的道路发展
现代基础设施虽然是今天香港作为国际大都会的重要表征,但是一直以来探讨城市基础设施与社会发展之间互动关系的研究却很少。香港面对资源短缺、社会结构转型以及外力的冲击,政府如何因时制宜地筹划应变措施?如何制定与实施城市长远发展策略,为香港缔造新的发展机会?如何平衡政治、经济及社会发展的利益,开展庞大的基础设施计划,推动城市可持续发展?这些问题都需要深入了解近代香港发展过程并进行重新思考。
本研究以战后1946-2007年香港都市发展的核心问题——道路发展为切入点,分三个阶段1946-1966年、1966-1986年、1986-2007年进行剖析。从道路网络的建立、扩张,职能部门的组织结构及运作机制,交通政策的制定、实施等方面,考察香港道路发展及其对城市发展的影响。分析政府制定政策的准则和过程,了解城市发展政策对社会整体发展的主导作用,并评估战后香港都市化的特色、人口分布与土地利用、社会内部变化与城市急速发展的关系等问题,以期对城市未来发展提供参考。
按照时间序列,全书分上、中、下3篇。
上篇共有6章。第1章介绍了香港发展初期的道路交通特点,地少山多的地理环境是城市发展与兴建道路的主要障碍,始建于1843年的维多利亚城纵横交错、迂回曲折的道路网络极具代表性。而且早在19世纪下半期,香港就开始了填海建路的实践。第2章介绍了1860年之后香港从港岛向九龙扩展,维港两岸交通发展的情况。这一时期尤其重视港口及其配套设施的建设,直至1930年没有大规模的道路发展计划,随着人口、商业和制造业的发展,核心区道路交通日趋拥挤。1941年,港府邀请英国顾问对香港在亚太地区的交通枢纽角色和海港未来发展进行了全面的评估,提出了利用填海工程创造空间、在城市核心建设路网的建议,对香港日后的道路发展产生了深远影响。第3章介绍了战后城市道路重建的情况,总体上工程进展缓慢,集中在港岛北部的中、西区,城市尚未具备大规模扩张的条件。1950年初政府开始制定重修道路的新标准,道路耐用程度日受重视。第4章详细阐述了战后香港的首份规划蓝图,在1948年亚氏的《香港初步报告书》中,全港道路设施首次纳入整体城市规划。规划强调充分利用既有的道路设施,注重道路规划必须兼顾车辆停泊的问题;建议城市向外拓展,以疏缓市区密集的人口。由于人口激增,香港积极检讨城市的长远发展策略,并对道路实况进行全面的调查。1959年,政府开始考虑发展新界的荃湾、沙田和青山。第5章讲述了进入1960年代以来,政府开始建设外围地区的道路,以疏导人口和核心区的交通。这一时期,开始采用交通调查方法,收集分析相关数据和资料,并筹划较长远的交通规划。第6章总结了战后道路网络拓展的特色。从战前适应社会急需的策略到1960年代开始进行全面规划,政府在制定整体道路发展新方向时,着眼于减少错误,相当审慎。
中篇也有6章。1960年代中期-1980年代中期的香港,充满新的机遇和挑战。1960年代人口和外来资金的急剧增长,使香港的加工业迅速发展,但也带来了严重的居住和治安问题。这一时期,政府决心解决市区土地严重不足的问题,多部门联合制定了《殖民地规划大纲》,目的是使道路系统的长远规划能够配合城市的整体发展,围绕着交通发展必须考虑人口密度与土地的相互关系、公交服务大众化等两个重点;1970年代香港经历了全球石油能源短缺造成的金融危机,经济快速起飞,而启德机场运输能力已达饱和,政府开始筹划新机场。1980年代初期,因贸易迅速增长的需求,政府又重点策划增加货柜码头、港口和机场设施;1980年代中期,政府着手研究21世纪全港发展策略,希望利用庞大的公交系统,推动香港未来发展。长远的交通规划,规模渐趋宏伟。该篇还系统介绍了政策推广、网络扩张、大运量公交系统发展、人口分布与道路系统,以及城市核心现代化的内容。下篇共有6章,该部分全面介绍了1980年代中期以后,政府积极构思划时代的工程,大型基础设施相继在20世纪末建成;城市核心不断向维多利亚港以西扩张,展示了香港作为国际大都会的潜力;1986年路政署正式成立,标志着道路规划的组织及制度日趋完善。迈进21世纪,加强环境保护和融入珠三角交通网络,成为促进香港道路交通可持续发展的关键。
在本书的总结中,作者认为,一个现代化的城市,要规划和构建完备的交通网络,技术、经济资源和工程管理三者必须相互协调、缺一不可。香港要担当亚太地区的贸易中心地位,必须具备稳定而值得信赖的交通网络。
来源:Ho Pui-yin. Ways to urbanization: post-war road development in Hong Kong[M]. Hong Kong University Press, 2008.
(供稿:刘冰)