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02城市开发与土地经济(刘冰) 发布时间: 2012-09-20 点击: 1712

芝加哥的混合收入开发:从开发商和服务供应商的角度
混合收入开发作为分散贫困和振兴内城邻里的一个有前途的手段,已被全国各地的政策制定者所接受。芝加哥在混合收入开发方面规模空前的努力,为了解这种方法的可能性和挑战提供了一个重要的机会。大部分的新发展项目已至少完成了入住前期阶段的建设、市场营销和居民宣传推广。本文探讨了在混合收入开发过程中私人开发商及社会服务供应商两大主要角色的观点,对在芝加哥若干新的大型混合收入开发项目中工作的26个人进行了深度访谈。这种定性分析采用关键行动者的观点,以判别在芝加哥混合收入开发过程中一些早期的主要挑战,本文还进一步考虑了对芝加哥和美国各地未来混合收入开发和公共住房改造的启示。
在美国,没有哪个城市有着比芝加哥集中高层公共住房更为突兀和破损的失败。1999年,芝加哥住房管理局(CHA)推出了改造规划(the Transformation),混合收入开发正在以远超于以前做过的其他尝试的规模加以实施着。在该市规划的10个主要混合开发项目中涉及居住单元超过16,000个,是至今为止改造规模位于第二位的亚特兰大市的近三倍之多。尽管芝加哥大多数声名狼藉的高层塔楼已经从景观中消除,但改造规划的实施承受着巨大的批评。大部分的批评集中在第一个改造阶段的处理方法:高层建筑的拆除和居民家庭的搬迁,还有的学者研究了这一时期公共住房居民在大都市区范围内的迁置和分散化。本文作者的研究集中在改造规划的第二个阶段:混合收入开发项目的建设、对失所的公共住房居民进行宣传和支持、对较高收入家庭的市场营销。
1998年生效的联邦“优质住房和工作责任法”的一项关键规定,允许公共住房局利用联邦资金与私人融资,以创建混合收入开发地区。在实施改造的过程中,CHA充分利用了最新的灵活性:所有10个主要新建混合收入项目均由私人开发商建设、管理并且提供社会服务。重建芝加哥公共住房景观和塑造众多居民未来生活的重任落在私人开发商手上,这是作者为什么重点考察开发商和社会服务供应商角色的一个原因。在多数情况下,作者采访了每个项目的开发商高管和服务供应商成员,每次访谈均由两位研究人员分别进行分析和编码,其中初始编码是研究人员根据收集到的文献资料和开发过程的相关信息推导生成的主题,其他分析主题则是从数据中归纳得出的。作者在整个研究过程中,首先进行了混合收入开发过程的比较研究,进而介绍了各个开发团队的情况,其中2家为非盈利公司,其他为盈利目的的公司;4家公司具有混合收入开发的经验;有的开发商自身可以提供社会服务,有的则与当地服务供应商建立了新的伙伴关系。10个开发项目的规模从137个居住单元到3161个居住单元不等,开发成本为3500万美元到6亿美元之间。芝加哥住房管理局关于开发商分配住房单元的总体原则是:1/3为公共住房,1/3为补贴住房,1/3为市场住房。但是通过开发商、住房管理局和当地社区代表的单独沟通,公共住房单元占到22%至63%,补贴住房单元占11%到53%,其家庭收入为地区中等收入的60%(用于出租)或高达120%(用于出售)。
对于社会服务的战略,芝加哥住房管理局已经建立了关于公共住房居民回迁资格的一般标准,包括就业、信用记录、犯罪背景和药物滥用等问题。但是由于特定地块的原有法院判决或者多方协商结果,一些开发项目的执行标准不够严格,此外,服务供应商为公共住房居民提供案件管理人员的比例为40∶1以上,有的甚至高达95∶1。对于物质环境设计的战略,研究发现不同开发团队采取了相似的设计方法,首要的原则即是高质量的设计,为了急于打破公共住房大批量生产的形象,他们十分注重材料和细节;其次,要在外观上能够区分公共住房、补贴住房和市场住房;第三,开发项目要融入邻里之中,而不是孤立于周边环境之外;第四,公共住房和补贴住房要相互整合,而不是像其他城市中分别集中在特定的建筑或地区内;第五,所有的开发商都试图创造地区的公共中心,甚至有些还规划了学校、商业零售和公交设施。
在被问到改造规划的进展这一问题时,受访者表达了不同的观点。只有2人对迄今的进展给予了大力的积极评价,而大约有1/3的受访者对改造规划的早期进展情况持有主要负面的观点。开发商对于改造进展的评价往往集中在开发过程的步伐上,延误的数量和官僚的障碍有助于解释开发商为何对此缺乏积极的评价,但也有开发商认为不宜过快以减少失误。服务供应商关注的重点则在于如何对居民的再安置和支援进行管理,其中有人认为比预期情况要好,但有1/3的受访者对大量的公共住房居民引发的挑战和破坏持批评态度,还有些意见认为,当前拆除建筑优先于向居民提供援助,这一过程较必要的改造产生了更大的破坏。服务供应商第二个被提及的问题是这一过程中由于政策经常改变而造成的混乱和不一致。总的来看,开发商的核心挑战是开发协议的制定和终止方式,具体包括改造的规模和复杂性、混合收入开发的时序以及设计标准等问题;服务供应商的核心挑战则在于针对公共住房居民的拓展和服务,他们负责为有意向回迁的公共住房居民提供安置,并帮助他们做回迁的准备,实际上有多种原因造成这一过程相当的困难。比如在长达五年的安置过程中,有些家庭搬迁多次,以致在芝加哥住房管理局的数据库中没有更新;还有的居民对接触服务供应商不感兴趣,尤其是在保持个人医疗、就业和其他必要信息的连贯性而具备回迁混合收入地区的资格方面;而促进人们生活发生重大改变的任务更为艰巨。
本文研究的主要启示有以下几点:对案件管理和支援服务进行大量投资,将更多资源用于迁入居民的长期支援;促进改造中的诚实对话,减轻高度政治化的环境压力,开展开放性的讨论;保持公共和私人资源,以全面建成混合收入开发项目,使整个城市获得更大的收益。
来源: JOSEPH M L. Creating mixed-income developments in Chicago: developer and service provider perspectives[J]. Housing Policy Debate, 2010, 20(1): 91-118.

芝加哥规划——百年纪念版
1909年,芝加哥商业俱乐部(the Commercial Club of Chicago)出版了城市规划历史上最具影响力的书籍之一——丹尼尔·博纳姆的《芝加哥规划》,它对上世纪现代城市规划产生了深远的影响。作为伯纳姆规划百年计划的合作伙伴,大图书基金会于2009年出版了芝加哥规划的百年纪念版,是原稿摹本的卓越再版。该书采用了全新的数字扫描技术,其高质量的插图生动细致地体现了芝加哥规划的特点。西北大学的卡尔·史密斯教授对此书做了引人入胜的介绍。正像世界上最伟大的著作一样,《芝加哥规划》不仅仅是对书中某个时间、地点所关注的问题的表达,而是对居住、工作于此的人以及设计城市环境使居民享受更好生活的人构成挑战的那些长期问题的考察。
《芝加哥规划》建立的前提是,重大和有远见的规划对于经济机会与社会民生、环境保护的结合极其关键。在该书再版之时,为了实现这一愿望仍需要继续努力工作。为了改善社区中所有人的生活质量,要求更加创造性地处理城市结构和自然环境之间的关系。《规划》是公私合作的早期样板和杰出的市民承诺,芝加哥仍在继续制定重大的规划,其中市长理查德M.戴利承诺要将芝加哥建设成为美国最为绿色的城市。
《规划》重新界定了城市和自然的关系,芝加哥绿色和开放的滨湖地带既是一个自然遗产,也是一个创造性意图的产物。这一世界奇观是按照《规划》建设的,并已接近完工。《芝加哥规划》从一开始就是一个“绿色”的规划,百年之后,我们仍能从它自然环境保护的信息中得到启示。
博纳姆和班尼特也十分关注芝加哥的交通系统(circulation),因博纳姆规划工作而建立起来的九个委员会,大多数与交通相关。至今,芝加哥城市和它所支持的区域是交通、能源、通信的核心,城市经济的健康发展和持续繁荣有赖于高效运送人流、物流、信息、能源的能力。本书的再版,将使芝加哥规划获得新生,继续激发芝加哥人民和他们的领导者开展无畏的规划。正如博纳姆所说,“没有人应该犹豫将自己奉献于最大的和最广的事业;在任何一个规划被实施之前,更大的概念将开始构思,而这也将显现出更大的必要性”。
本书的内容共分八章。第一章是芝加哥规划的起源,介绍了城市生活的趋势、大城市的问题、哥伦比亚世博会对美国城市规划的影响、滨湖规划方案等。第二章阐述了古代和现代时期的城市规划,分别介绍了各个时期代表性的城市,包括美国不同城市的改善规划。第三章详细描述了芝加哥这一美国中西部大都市的情况,包括人口、历史、郊区开发、道路系统建设、以及电力轨道和小汽车对郊区生活的影响等。第四章重点介绍芝加哥的公园系统,包括公园系统的开始、林荫道、公园立法、公园建设的国际经验、对滨湖地区的规划等。第五章为交通系统,主要内容有轨道交通系统的建立、城市交通问题、港口运输、环形货运系统、客运系统以及枢纽站等。第六章则介绍了城市街道系统,其中包括街道清洁化,住区街道、大街、林荫道等不同类型的街道,街道家具、街区细分等内容。第七章介绍芝加哥的核心区,论述了构建一体化和便捷化城市的机会、克服交通拥挤的问题、密歇根大街及其改造方案、高架路、跨河桥梁以及芝加哥的贫民窟,此外,还有金融总部、公园、博物馆等公共设施、河岸、轴线、建筑等方面的内容。在第八章着重讲述了芝加哥的规划,它被视为一个系统研究的结果,继而对规划的重要内容展开介绍,包括芝加哥的公众精神、三大公众项目、滨湖改善的经济必要性、交通解决对策、公园增建等,最后提出有吸引力的城市既是财富的来源,也是幸福感的来源。
本书的开篇有这样一句话:芝加哥的人民已经不再被城市的快速增长或大规模尺度所震撼,他们坚持要问的是,“我们现在如何生活”?这一问题不仅针对芝加哥,同样会引起我们对国内城市如何发展的深入思考。
来源:BURNHAM D H, BENNETT E H. Plan of Chicago, centennial edition[M]. MOORE C. edit. The Great Books Foundation, 2009.
(供稿:刘冰)