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02城市开发与土地经济(刘冰) 发布时间: 2013-09-18 点击: 4546

土地使用管制对区域经济运行状况的影响
经济的发展和结构变化会直接影响土地使用布局已被人们所知。但反过来,改变或干预土地使用如何影响区域经济?用地规划或法规能否促进区域经济的发展抑或对发展带来障碍?在何种情况下如何使政府干预的土地使用能够推动经济的潜在发展或是将意料之外的后果降到最低?对于这些问题我们知之甚少。
这篇博士论文首先回顾了土地使用规划和法规对经济影响的相关文献,总结出了土地使用与区域经济之间存在的一系列复杂的因果关系,发现土地用途管制对区域经济运行具有相互抵消的不同作用。进而针对用地规划和法规对区域经济的影响做了以下三方面的关联研究。第一项研究实证考察了在严格的土地使用规定下,对房屋供给和居民流动性带来的负面影响;第二项研究着眼于用地规划对减少土地使用的不确定性和对经济发展的潜在贡献;第三项研究利用仿真模型,对芝加哥大都市区部分郊区社区实施的反应型土地使用法规的宏观经济影响进行评估。作者期望通过以上研究,让人更好地认识区域经济转变和土地使用变化之间的关系,这将最终有助于土地政策和经济发展措施之间的协调。
1、土地使用法规和区域内人口-就业的相互关系。土地使用法规虽然有利于解决市场失灵和实现有组织的空间结构,但它也往往会延误开发过程,增加开发成本。通过限制当地的住房供应,持续上升的开发壁垒会阻碍居民及时地对工作搬迁或某些特定地方的就业增长做出反应。此外,这种情况可能会增加通勤距离、时间、成本以及更大的空间不匹配。为了考察这种管制可能带来的不利影响,该研究采用了能够反映各州及地方政府对住宅开发施加的整体障碍程度的土地使用管制指数,分析了城市中土地使用管制程度不同的几个区域内人口与就业之间关系的变化。首先,相关分析结果显示,高度管制的地区人口与就业变化之间的相关性似乎更低,1990年至2000年间的平均通勤时间持续增加。此外,利用区域非均衡调整框架的空间经济分析表明,尽管家庭和企业都认为在选址中重要的是彼此联系方便,但是受土地高管制地区的低搬迁率影响,区域内的人口和就业变化可能没有高度整合。
2、土地使用规划作为信息生产和交换的工具。地方政府的土地使用规划实践已被认为在经济上成为制造和发布有关土地市场的必要信息,以及进一步减少土地开发过程中固有的不确定性及交易成本的有效手段。尽管有这种合理性的认识,加之传统的福利经济学原理已被用来为土地使用规划提供理由,而这一观点并没有太多的实证论据。为了填补这一空缺,该研究试图聚焦于特定的案例加以实际验证,即城市边缘的土地市场,农田主是在不确定的情况下考虑潜在的城市用途的开发时机而进行决策的。首先,对俄勒冈州的土地使用数据进行挖掘分析,发现了不同的农田使用模式,这与通过建立城市增长边界(UGB)降低不确定性来帮助农场主做出明智决策的预期相一致。此外,使用82个独立县的大都市统计区(MSA)数据,采用横截面对数线性回归分析方法,发现UGB对农业投资水平起到了正面的作用,能证明UGB为减低不确定性做出的贡献。在大都市统计区层面,UGB的作用具有统计学上的显著性,这表明相对更大比例的牲畜饲养和水果生产(与作物相反)往往要求更高数额的沉没成本和赢利所需的更长运营周期,更适合于在城市增长边界之外发展;同时与增长边界内部地区相比,等待开发而不是改善土壤质量已用于长期农业目的的休耕/闲置农用地在增长边界以外地区也较少出现。
3、郊区反应型土地使用管制对宏观经济的影响——利用空间区域经济投入产出模型(REIM)的一个模拟研究。REIM是一个复杂的区域宏观经济分析工具,支持基于动态更新的投入产出数据的区域经济预测和经济影响分析,这一技术已经在美国大都市区规划机构日益得到广泛应用。作者在此基础上开发了一个新的仿真模型,它克服了传统自上而下方法的不足,将区域经济与土地使用进行多空间层次的垂直整合,可以使地方层面的变化反馈到区域层面,由此藉以分析地方政策措施对区域宏观经济的影响,尤其是土地用途管制政策的影响,这是现有大多数模型所不具备的。这个新的框架利用改进的区域经济不平衡模型,可将区域内的动力要素以互惠、互动的方式结合到区域经济投入产出模型中,捕捉当地和下级的动态变化以及它们对区域经济运行的影响。该论文对芝加哥一些郊区所实施的对最小地块规模要求和建筑许可上限的宏观经济影响进行了评估。芝加哥大都市区包括300个自治市,它们作为更大的单一经济体系的一部分又相互高度联系。模型的模拟表明,将辖区内的房屋供给和人口增加捆绑在一起的反应型土地使用法规(最小地块规模区划和建筑许可上限),可能会造成如下结果:①尽管这些措施有时有利于个别执行城市的长期繁荣,但是它通过劳动力供应链和产业间联系导致空间和经济分散,相当大地抑制了区域经济的增长步伐;②对不同的经济部门往往会产生不成比例的影响,比如,很大程度上依赖于家庭开支的一些地方部门受到的影响更大;③引起的影响因实施的地点和时机存在很大差异。
当然,这一研究也存在一定的局限性。首先,在芝加哥的案例应用中,对地方增长动力的模拟单纯注重了聚合的人口和就业岗位,而没有区别不同组别和部门的情况。因此,未能考虑不同家庭和企业群体之间的异质性,难以有效描述流动性和选址决策过程会随不同行业、企业规模、人口队列、收入群体而有显著变化的固有复杂性。其次,地方增长动力学的模型采用了线性回归方法,这对于非线性的大都市区动力系统分析不尽理想。这两个问题都受到模型稳定性的制约。
来源: KIM J H. Land use, spatial structure, and regional economic performance: assessing the economic effects of land use planning and regulation[D]. The Dissertation for Doctor Degree of University of Illinois at Urbana-Champaign, 2010.
(供稿:罗昶, 刘冰)

为了公共健康的土地使用规划:当地卫生委员会在社区设计和开发中的作用
该报告是美国地方卫生委员会全国协会(NALBOH)出台的一个指南,旨在使当地卫生机构能够确保社区的土地使用规划决策不牺牲公共健康的利益,国家疾病控制和预防中心和国家环境卫生中心对这一项目提供了技术和资金支持。亚特兰大区域卫生论坛(ARHF)和亚特拉大区域委员会(ARC)与NALBOH合作完成了这一课题,其中一项联合研究就是如何将健康影响评价引入到区域规划过程中。该指南将有助于地方卫生机构理解他们在土地使用规划中的作用,负责确保社区中足够的公共健康服务供应,包括防范与城市设计和开发相关的健康风险。
规划问题仍是目前一些最棘手的公共卫生问题的根源,如依赖于机动车的环境或者被环境污染、暴力犯罪和高疾病率所困扰的穷人和少数族裔社区的隔离导致体能活动的下降。土地使用、社区设计和交通系统极大地影响着地方的空气质量、水质水量、交通安全、体力活动、污染接触、工业“棕地”,而精神健康和生活质量也受到从包括上下班的压力和困难到自然空间和绿地缺失等因素的深刻影响。
该报告从考察建成环境与身体、精神和社会福祉之间的长期联系入手,分析了公共健康对于创建当今土地使用法规的作用。在19世纪公共卫生专业形成的时期,传染病正是美国当时首要的死亡病因,而过度拥挤和糟糕的环境卫生条件是传染病肆虐的主要原因。纽约市于1901年通过了《公共住宅法》(Tenement House Act),对住宅的建设、维护以及空气、阳光的提供做出了规定,开启了规划条例的先河。1916年,纽约政府官员将公共卫生和安全作为第一个区划法规的理据,有权力宣布任一个地区哪些土地用途是允许的。这种用途分离在1924年的《标准区划授权法案》(Standard Zoning Enabling Act)中被继续奉行,并被赫伯特·胡佛领导下的美国商务部发展和推广到全国。区划在著名的俄亥俄州欧几里德镇诉安布勒不动产公司的案件中被美国最高法院授予宪法合法性。但是随着时间的推移,与“健康和安全”相联系的合理性已经让位于经济方面的考虑而消退为背景。鼓励道路和郊区公路建设、支持新区独立住宅的政策和市场力量,引起了小汽车依赖型和土地饥渴型的开发模式,即城市蔓延。
城市蔓延是从解决快速工业化和城市化的公共卫生危机而开端的,但是它的普遍性又催生了新的公共健康问题。在《美国预防医学杂志》的一篇文章写道:“区划产生和发展于一个与当前截然不同的时代。当市场力和政府的政策将工作岗位和住房引导到更外围的郊区和农村时,许多城市和近郊遭遇到人口下降和经济衰退的困扰。区划的土地用途分离产生了大量的郊区社区,日常购物和上学出行必须依赖小汽车,而步行往往不是一个可行和安全的选择”。这种公式化的土地使用调控方法已经引起了行为的改变,导致新的健康问题。在1960年代,有1/2的儿童步行或骑车上学,而现在仅有1/10。低收入人群仍集中在不健康的地区,远离已经迁移至郊区的就业岗位,而他们却不能搬迁到实施“排他性区划”的郊区,因为那里限制他们支付得起的公寓、小户型住宅和小地块的开发。
当前与建成环境相关的主要健康问题,以体力活动缺乏为例。肥胖已达到流行病的比例,与其相关的慢性病也快速上升。除了饮食的原因,研究人员开始关注另一半的增重公式:美国人体力活动的低频率。其中一个紧迫的问题是,社区设计是否使得人们保持健康生活方式的体力活动更加困难?在蔓延地区的人步行锻炼少,这可能有助于解释散步跑腿可能有更大的作用。而开车是一个高度久坐的活动,亚特兰大10808户家庭的调查结果显示,在车内每花费1h,肥胖的可能性就会提高6%,而每步行1km/d,肥胖的可能性就降低4.8%。又如,空气质量问题。近年来哮喘的发病率显著上升,而较差的空气质量会引起或加剧其他呼吸条件,而车内空气质量也常常不及户外。
该报告进一步考察了从公共投资到人口变化的影响建成环境塑造的其他因素,认为上述健康问题的后果,可以说产生于二战后逐渐标准化的城市规划与设计实践所具有的三大特征:仅适合于小汽车的扩张和低密度开发;凭借大街区和尽端路促进了更多驾车活动却抑制了步行的街道网络;严格的土地使用分离,将住宅与学校、商店、工作岗位和其他活动相隔离。这些实践的一个结果就是,人口在某些程度上按照收入、住房类型、家庭状况和年龄进行分布,这种开发方法因政府政策、投资推动及私营部门力量的结合而被进一步加强。由于投资和私营部门的做法经常是对政府政策的反应,而地方卫生机构更有可能影响政府的政策,该报告就此分析了有助于提高公共健康方面考量的新的规划工具和战略,尤其是地方卫生机构在这一领域可以承担的规划战略和行动,并列举了更健康的规划和开发应该遵循的10大原则,包括鼓励市民和权益人在开发决策中的参与;使开发决策可预见、公平和具有成本效益;创造一系列的住房机会和选择;提供不同的出行方式选择;强化现有社区的建设;保护自然景观和环境敏感地区;创造可满足日常活动的完整社区;创造安全和吸引步行的环境;促进有场所感的独特社区;高效利用基础设施、学校和服务设施的公共投资。
最后,基于健康与综合性规划的关系,该报告重点介绍了健康影响评价(HIA)这一规划工具。这是地方卫生机构参与到规划过程的一个有效途径,最早在1990年代起源于欧洲,它被定义为“过程、方法和工具的综合体,可以用来判断一个政策、计划或项目对人口健康的潜在影响以及这些影响的分布”。健康影响评价提供了一个判别健康影响和提出解决方案的实践框架,它要求将重点明确置于公平和社会公正上,创造平等的健康机会,尽可能将健康差异减少到最小的水平;运用多学科、参与性的方法,不仅要借鉴专业人员和决策者的经验,也要吸收社区中受政策或项目影响的志愿团体的意见;运用定性和定量的论据,它既是一个涉及定量和科学证据的评价,同时也要认识到一些定性信息的重要性,尤其是那些直接受到公共政策影响的人群的观点、体验和期望;开放公众监督,这与强调公平的重点相一致,健康影响评价的整个过程也要贯彻透明和开放的原则。
来源:FALLON L F, NEISTADT J. Land use planning for public health: the role of local boards of health in community design and development[R]. Atlanta Regional Health Forum, Atlanta Regional Commission, 2006.
(供稿:刘冰)

欧洲的区域土地使用-交通关系经济评价——针对城市形态和开发的快速铁路投资的成本效益评价
这份报告是为欧盟第六框架计划中PLUREL(Peri-urban Land Use Relationships的简称,即近郊土地使用关系)项目的工作包“空间战略开发及其情景”(规划政策选择)而准备的,其目标是用于工作包“基于利益相关者的情景分析”的基础。
交通供应与土地开发的关系问题在许多国家都得到重视,尤其是本报告中的近郊案例研究地区。近郊地区的快速增长导致了城市环境发展的重大后果,相比1950年代以前的紧凑结构,许多城市经历了常被称为“蔓延”的分散式开发。在建成区的蔓延开发通常与社会、经济、环境的高代价相关联,因此,无论学者、实践者和决策者都十分重视可持续的城市开发战略和政策,以减少蔓延开发对城市的不利影响。
相关文献研究显示,轨道交通对于克服上述蔓延产生的问题具有重要作用。由于它在可靠性、速度、安全方面的高品质以及能够减少出行时间,可以成为小汽车的替代方式。快速轨道交通已经成为避免道路拥堵和其他有害影响的首选的政策取向,但是考虑到投资巨大而给政府增加财政负担,对轨道交通投资及其与土地使用关系的影响评价极为必要,这不仅是为了政府的预算规划和控制,也是为了更为广泛的普遍社会福利的评价。
该报告研究的空间尺度是在宏观的区域、国家和欧洲层面,并基于通用的城乡区域类型来设定开发情景,这样有助于考虑这些地区现有和新兴的开发与变化的驱动力,以形成城-乡区域的动态情景。报告所采用的方法是,先通过国际文献回顾来判别和优选用以进行城郊地区交通-用地可持续性经济评价的主要影响和指标,进而形成和提出一个基于情景的对欧洲区域快速轨道投资影响评价的通用方法,尤其是城郊案例地区。报告对“最小改善”(Do Minimum)情景的土地使用影响与“轨道建设”的情景进行了比较,前者暗示了一个更加分散的城市增长趋势,而后者则在快速轨道投资带动的土地开发影响下潜在地实现了更加紧凑的城市形态。对于这两种情景的评价采用了成本效益分析(CBA)方法。
报告认为,对于包括交通基础设施供应的直接影响、社会经济影响、交通网络效果、能源和环境影响等在内的影响评价,成本效益分析方法有四种标准。资金成本评估中的价格和参数、公共服务供应成本、事故率、车辆运营成本、系统运行成本和收益、出行时间、碳排放和空气污染成本,在快速轨道投资的情景分析框架中均被确定。在这一影响评价方法中,每一项影响指标以及特别指定的欧盟国家,都可获得相关的信息。在影响指标达到数据要求后,利用经济净现值公式,分别计算改善最小的基准方案和铁路方案的边际成本与效益,进行成本效益分析。最后,还要对多项指标提出敏感性测试标准,以检测非预期的变化和参数值的不确定性。
来源:USTAOGLU E, WILLIAMS B. Economic evaluation of the land-use transport relationship in the European region[R]. Peri-urban Land Use Relationships - Strategies and Sustainability Assessment Tools for Urban-Rural Linkages, Integrated Project, Sixth Framework Programme, EC. 2010.
(供稿:刘冰)