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07城乡规划管理与政策(赵蔚) 发布时间: 2013-09-18 点击: 4097

可持续城市发展的制度与社会变革
这本书要传达的一个核心讯息是:要想保持城市可持续发展,就必须变革城市层面的制度,克服地方实施中的问题并进行跨地方的“网络化”制度创新。本书从可持续政策的实施角度探讨“精明政府”应持有的政策态度和导向。全书包含了以下几方面的研究:可持续的创新维度;城市变化要素;作为社会形式或组织形式的制度创新。
始于1980年代的可持续发展研究主要集中在两个方面,一是关于南北分歧。可持续关注点在全球范围分为两派:一方面是关注环境污染问题的全球化北派(Global North);另一方面是关注贫困和刺激经济增长问题的全球化南派(Global South)。为使这两派主张在国际政策上能够协调,当时的可持续研究将重点放在了如何协调国际政治的共同利益发展上,而不再是二战后的“后殖民”国际政治。第二个方面关注的是可持续的尺度问题,也分为全球视野和地方实施两个方向。认为必须以在社区层面的日常生活中能体验到可持续发展带来的成效为准,由此,出现了以城镇可持续发展为动因的地方可持续议程,并在1990年成立了地方环境国际委员会(ICLEI, International Council for Local Environmental Initiatives)。
现今,出现了第三个方面的可持续发展政策——技术革新带来的可持续问题,聚焦于节能减排的新技术。联合国等全球组织认为只有实现以社会转变为基础(如教育和人力资源投资)的策略,可持续发展才能真正得以贯彻,由此,可持续从技术革新转变为社会革新,并延伸至组织机构形式的革新。技术和社会领域的革新都有不同的革新代理机构,在技术革新领域,代理机构对革新要素进行创新潜力等级分类,把必要的一些因素聚合起来,扮演一个强有力的推动角色。在社会革新领域,同样也存在这样根据创新等级分类的代理机构,把个体或团体联合起来形成城市社会或国家层面的组织。
城市可持续发展开始逐步形成相对独立的一个研究分支,Rydin(2010)认为可持续城市发展的研究目前有三方面的共识:一是在城市可持续发展领域仍然秉持“科技-经济”的范式,依赖科技和经济来解决发展的问题;二是可持续政府治理依赖于空间规划与控制;三是可持续城市发展存在发展限制,对转变经济增长模式来说,这一观点比较尖锐,例如城市住房增长带来的生态足迹的延伸。该书的研究基于英国的经验,形成了两方面的结论:首先是必须重视城市规划的现实;其次是与“科技-经济”发展范式并行的同时,必须重视社会与制度的可持续革新。该书以欧洲经验为基础,主要从第三个方面(技术革新下的可持续发展),聚焦城市社会和制度规则的改变,探讨可持续政策问题,研究可持续发展中社会制度变革与管理,同时也兼顾了前两方面的可持续,囊括了亚非城市等,基本覆盖了南北派可持续和全球—地方可持续的视角。
该书主要分成四部分:第一部分对近年来城市可持续发展中社会革新,诸如精明增长或者参与式预算等进行了研究。可以看到制度所面临的挑战以及实施中革新的倾向性。这部分还包含了两章关于亚洲城乡一体化发展,以及资源城市的可持续发展与管理。第二部分研究了城市转型中城市多样化和凝聚力间的不确定关系。并探讨大都市区的规模,比如其空间维度上的弱点及其弹性。第三部分收集了一些关于城市转型管理的各种视角的的制度案例,包括大都市国际机构的研究;区域规划中国家机构的研究;城市间的国家级联盟机构;商业咨询机构;全球专业规划公司;跨国公司等。研究的导向为如何在可持续发展前提下顺应城市转型,如何完成从中央规划到利益相关者谈判基础上的规划转型。第四部分探讨关于科学的本质及其作用。在全球化中,充斥着片段化的秩序和破碎化的知识,需要建立新的科学知识与检验体系以顺应变化。该书强调网络的重要性以及在科学和社会领域互利式的学习,除了传统的学习场所和媒介,需要建立起政治与社会基于多媒体网络的交互机制。
上述提到的可持续发展城市应该是可预见的。可持续发展的传统指示系统受到的挑战是,用太过于规范的行为经营可持续发展的构建,导致了必然的关于其所承载的道德价值的讨论。针对制度变革在实施中可能遇到的问题,该书认为任何制度变革都应当回答以下这些问题:包容与排斥(利益相关者、贫困人群、移民等)——谁应当受到包容?为什么?怎样在城市族群间建立沟通?根植于地方政治——怎样将预设融入政治文化及城市权利结构中去?获取研究成果和专业技术——通过什么途径将科技、管理、经济和政治手段转译为城市发展?
来源:MIEG H A, TOPFER K. Institutional and social innovation for sustainable urban development[M]. Routledge, 2013.
(供稿:杨亚慧)

改进郊区:重塑郊区的可持续城市设计途径
郊区化发展一直是美国城市化过程中具代表意义的过程,涉及社会、空间、生态等多方面。经过近一个多世纪的郊区发展后,以简.雅各布斯(1961)为首的先锋人物掀起对美国城市发展的批判性反思思潮。本研究以欧洲学术界担忧的“美国式的郊区化是否会引发全球郊区化热潮”这一看似荒谬但却值得思考的观点出发,针对美国郊区化发展进行探讨,某种意义上,对全球的城市化也不无借鉴价值。研究并非想提出一种阻止郊区化继续的想法,也无意于为郊区化提出新的思路,而是旨在应对美国郊区日新月异的大规模变化,探讨当下应该做些什么。因此本研究的重点在于如何“改进”郊区现状,使其成为促进可持续城市化发展的活化因素。首先,作者说明了为什么“改进”郊区发展、为什么选择当下为契机。答案简单而具有说服力:郊区存在大量诸如废弃的磨坊、破落的零售商业中心和陈旧的工业园区等等过时的建设和房地产,这些现状都亟需得到改善并重新面临新的发展;同时,伴随小汽车交通的城市边缘发展模式被公交导向的发展模式(TOD)所替代的观念得到普遍认同。另一个重要的方面是郊区地方以及经济的发展越来越依赖于移民就业和大都市地区发展所带来的居住密度的增稠。同时明显的改变还表现在郊区人口的混合性上,比如家庭规模、收入的增长和种族变化。所有这些变化都加剧了无限增长带来的环境恶化。本研究针对大规模蔓延式发展也观点鲜明:作者称之为”增长大都市主义”(incremental metropolitanism)。在作者看来,美国郊区和世界上很多快速发展的城市中,那种一边提倡可持续发展一边着力保持增长的发展导向和理念应当受到肯定。除了“互动联系”、“密度增稠”、“可达性”和“混合使用”等概念,作者提出郊区改善的措施应当由“网络化的都市体系”(networked urbanity)来引领:如在更大范围内相互关联的居住、工作、商业和休憩网络。
来源:KARIML K. Retrofitting suburbia: urban design solutions for redesigning suburbs[J]. Journal of Urban Design, 2013, 18(1): 168-170.

中国城市化发展中的若干问题及政策建议
关于“低度城市化”和“浅度城市化”。前者是关于“广度”不足的问题,后者是关于“深度”不足的问题。浅度城市化所表现的是农村外来人口不能在空间流动的同时进行社会流动。以农民工为主体的在城镇居住6个月以上的外来人口占很大比例,农民工为1.45亿,占城镇总人口的 26%。城镇人口中有相当数量仍从事农业,镇区人口占城镇人口的 38%,其中有1.4 亿(60%)为农业户籍人口。浅度城市化的主要表现是城市新建城区的低密度开发,不符合我国人均土地较为有限的基本国情,造成土地产出率低下; 造成新城区的供水、供电、供气、交通、通信、教育、医疗、商业、文化等配套设施缺少规模经济效益和低回报,不能满足居民的需要; 难以形成服务业市场,不能创造更多的服务业就业机会。
关于户籍限制问题。现有的户籍制度限制了劳动力的自由流动,也使社会保障、教育机会等公共服务呈现城乡分割的状况:一是没有户籍的外来人口和有户籍的城市居民相比,前者的边际消费倾向比后者低15.2个百分点;二是户籍制度的制约可以解释中国储蓄率上升部分的42%-66%(2000-2005)。由此可说明,户籍制度导致中国的储蓄率上升。劳动力主动向城市流动和被动的户籍政策之间的矛盾是中国城市化的困境之一。
关于土地制度限制的问题。普遍的观点是中国城市化的进程主要是土地面积的扩张,而没有带来相应经济活动和人口的扩张。而陆铭认为这观点只说明了一半情况,全国的非农业人口增长速度仅是城市土地扩张速度的一半左右,东部是比较同步的,但是到了中西部这两者差距在扩大,今天中国城市化的土地面积扩张领先于人口扩张的问题已经不是全国性的问题,而是中西部的问题尤其是西部的问题。通过比较不同地理区位的土地利用效率,陆铭认为,中国城市化的进程应该主要是在距离大港口450km范围之内推进才有利于土地利用的效率。
关于城乡分割的问题。我国公共服务(中小学义务教育,公共卫生服务)存在着城乡分割的制度安排;各类就业制度,以及社会保险、社会救助等社会保障制度同样存在;高校升学机会进一步向特大城市户籍人口倾斜。外来人口面临着不平等的收入和教育回报;在空间的居住上存在分割的状态;同时因为身份差异而不快乐;因此也产生了更低的信任水平。这些对未来城市的和谐发展构成了非常严重的挑战。孙涤教授也指出,公众的医疗健康和退休保障覆盖率还非常低,并且存在不均等的情况。
关于“刘易斯拐点”。近年来,伴随城市资本积累,中国出现了劳动力相对短缺和工资上涨的现象,很多学者以此判断中国出现了刘易斯拐点。陆铭认为这是“不真实的刘易斯拐点”,并列举了三个刘易斯拐点理论不能解释的事实:第一,刘易斯拐点理论不能解释中国的城市化为什么远远滞后于工业化的进程;第二,刘易斯拐点理论也不能解释为什么随着城市化水平的提高,中国城乡间的收入差距还在持续的扩大;第三,刘易斯拐点理论也不能解释在城市内部出现的所谓社会的 分割和不平等的问题。而这些现象如果从制度的角度来解释则更好:上涨只是补偿了历史本该得的部分。
中国城市化的可行路径。第一,推动城市包容性增长;以农民工市民化为推进城市化的核心任务;把城市群作为推进城市化的主体形态;推动紧凑型城市发展;改善城市小企业发展的商务环境;城市财政的收入与支出体现包容性增长的精神,切实把改善民生作为出发点和落脚点。第二,实行土地制度和户籍制度的联动改革,消除进一步城市化的制度性障碍。第三,改革和完善社会保障体制,提高城市非户籍常住人口的公共服务均等化;促进劳动力的合理流动;多渠道筹措城市基础设施和公共服务的资金来源。
中国城市化政策建议。第一,户籍制度改革。中小城市和小城镇可很快完全放开户籍限制;大城市和特大城市,根据综合承载能力逐步放宽落户条件;第二,土地制度改革。进行新增建设用地指标的跨地区再分配,允许进城农民把家乡的宅基地对应的建设用地指标卖给或者转让给就业所在地的政府进行发展。孙涤建议,修订土地承包法关于农民举家到设区的城市落户就要取消其土地承包权的条款,可以考虑保留一定时期如3-5年的土地承包权。傅蔚冈认为,应该提高法定征地成本,并消除财政错觉,达到集约用地;第三,完善财政转移支付制度。要完善不同级别政府之间和城市内部政府间转移支付制度,并应加大在公共产品上的转移支付规模;第四,政府官员考核机制改革。对于地方官员的考核,不要只考核 GDP 的总量, 还要考核人均 GDP 的增长,尤其是在人口流出地,更加要考核人均GDP的增长,在人口流入地,应该考核GDP总量的增长,这样使得考核和我们的人和地的流向能够一致起来;第五,农民工市民化。先使具有稳定职业、缴纳税收、享有社会保障和固定住所的农民工及其家庭成员转为市民,到2030年再解决2亿农民工及其家属的市民化问题;第六,多渠道筹措资金。采取梯度式加价的收费方式,少使用者付低费,多使用者付高费,以减轻贫困人群的负担;允许发行城市建设债券;对中小城市可以发行“中小城市集合市政债”;通过采购形式与中标单位签订特许合同,由中标单位负责筹资、建设、经营。
来源:上海发展研究基金会. 中国的城市化:目标、路径和政策2010国际研讨会[C], 2010.
(供稿:宋娟)