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07城乡规划管理与政策(赵蔚) 发布时间: 2014-01-20 点击: 3235

英格兰的规划政策指引研究
英格兰国土面积约13万km2,人口约5100万,是英国4个组成部分(英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰)中面积最大、人口最多、经济最发达的一个部分。英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰具有相对独立的行政体制,英格兰由中央政府设各部管理。目前,对英格兰规划负有主要责任的部门为社区与地方政府部(Department of Communities and Local Government,DCLG)。
英格兰的城乡规划法规体系包括城市规划核心法(PrincipalAct)、城市规划从属法规、城市规划专项法以及与核心法平行的相关法等。《城乡规划法》、《规划赔偿法》和《规划与强制购买法》是城乡规划法规体系的核心,是有关规划行政、规划编制和开发控制的法律条例,具有纲领性和原则性的特徵;从属法是有关城市规划“条例”(Regulations)和“规则”(Orders)等,用来明确核心法有关部分的实施细则;专项法是针对规划中某些特定议题的立法;相关法是非针对城市规划方面的,但会对城市规划产生重要影响的立法。
根据《1943年城乡规划法》,国家有“在国家政策框架下关注土地的利用和开发,以确保一致性和连续性”的职责。这一思想精髓一直延续了下来。地方政府负责规划的编制和实施,中央用政策来指导规划行政机构、规划督察员和其他机构进行规划决策,提出规划建议。规划指引文件即是由中央发布的关于城市发展和城市规划的政策性文件,用以发布和阐述中央政府的各种规划政策方针。这些文件不属于国家的法定性文件,不具有约束力,但却是地方政府在制定发展规划和实施开发控制时必须遵循的重要依据。同时,中央政府城乡规划主管部门的规划事务大臣拥有正式权力,如果发现地方政府的决策与国家的政策相左,中央政府城乡规划部门将有权介入(call in)审批申请方案,以保证国家政策与地方化规划的决策一致性。
目前,英格兰法定规划由区域空间战略和地方发展框架组成。以规划指引形式发布国家层面的规划政策与区域空间战略、以及地方发展框架一起共同构成了覆盖国家、区域和地方层面的引导和规划政策等级体系。
规划指引不具体规定哪些必须遵守、或开发者拥有哪些权力,而是给开发者和其他利益相关者提供必要的资讯,使他们清楚在制定规划决策时什麽是政府允许的。它们同时也约束政府在自己表达的规划原则和政策内行事。其作用不仅体现在对开发规划的直接指导上,也体现在对于规划实施的间接控制上。
各类规划指引由中央政府的城乡规划主管部门负责制定,一般以研究作为规划支撑,通常在最终公布之前,还要与地方政府和其他机构进行磋商,但规划事务大臣保留最终发言权。规划指引文件根据需要被制定,并且随时间发展不断进行增补或修改。
规划指引最初缘起于苏格兰,在1974年间,由于当时迫切需要战略指导来应对北海石油和天然气的一系列被认为具有国家重要性的问题,苏格兰事务部决定发布供地方政府使用的《北海石油和天然气规划指引》,随后又为其他专题颁佈了国家规划指引(National Planning Guidelines,NPGs)。随后,英格兰、威尔士和北爱尔兰等各地的规划体系也都开始使用各种形式的规划指引来关注规划事务的一般性政策条款。
在英格兰,对规划问题的指导早期以通告的方式发布,虽然政策本身清晰,但在实践中缺乏开放性和连贯性。1988年之后,英格兰开始采用政策指引(policyguidance)的方式,用于说明国家土地使用和开发政策;通告逐渐仅用于程式性事务的详细阐述。最初的政策指引由规划政策指引说明(Planning Policy Guidance Notes,PPGs)和矿产政策指引要点(Minerals Policy Guidance Note,MPGs)构成。PPGs系列包括25项主题,PPG1是总纲,阐述国家整体规划政策及行动准则,其他PPG分专项阐述政府的有关政策。PPG主题的选择十分多样,有些与当时国家和地方政府部门的职能相吻合,重点主要集中在开发的类型上,如住房(PPG3)、工业和商业开发(PPG4)、通讯(PPG8)、体育休闲(PPG17)和旅游(PPG21)等;有些与地点相关的,如城镇中心(PPG6)和海岸规划(PPG320);1990年代出台的PPGs,则更多地与环境问题相关,如自然保护(PPG9)、废弃物管理(PPG10)、可再生能源(PPG22)、污染控制(PPG23)等。
PPGs不具备正式的法律效力(没有法定约束力),但是它是开发控制中的重要实质性考虑因素(important material consideration),对开发规划的内容有决定性影响。除非能够给出“对开发规划的说服力的理由”,地方规划当局必须遵守指引。
2001年起,政府对PPGs和MPGs进行了检讨和修订。新公布的PPGs被重新命名为规划政策说明(Planning Policy Statement,PPSs)。相比PPGs,PPSs的内容更为精简,使重点更加突出,且紧随时代而更新。作为总纲的PPG1被PPS1所替代,并重新题名为“走向可持续发展”。在PPS1的目录中,清楚地列明了规划关注的焦点问题,包括社会凝聚力与包容;环境保护与改进;自然资源的明智使用;可持续经济发展;开发规划中的整体可持续发展。
2012年,伦敦市长考虑伦敦用一份大约50页、简明清晰的国家规划政策框架(National Planning Policy Framework,NPPF)取代了大部分的PPGs、PPSs及部分通告。NPPF是为规划体系更加简明和易于理解,并希望各界和社区人士能够重新参与到规划过程当中。
目前,英格兰规划指引大致可以两大部分构成,包括国家层面的主要规划政策实践及程式指引;当中的主要规划政策有NPPF、PPS/PPG、MMG/MPS/MPG。而实践及程式指引包括优秀实践指南(Good Practice Guides)和通告。
国家规划政策框架NPPF出版于2012年3月,是政府试图让规划体系更加简明和易于理解、保护环境、促进可持续发展的系列改革的重要组成部分。其核心内容是“有利于可持续发展的推定”(Presumption in favor of Sustainable Development),认为规划体系的目的是促进可持续发展的实现,能够在可持续发展的经济、社会和环境三个维度都扮演积极的角色。
来源https://www.gov.uk/government/publications/national-planning-policy-framework-technical-guidance
(供稿:张艳)

澳门城市规划指引与标淮研究
基于澳门特区政府的施政理念,依循澳门“以人为本的宜居之城”和“世界旅游休闲中心”的定位,对澳门规划标准、准则与指引的框架与内容展开研究。
该研究参考了香港、英格兰与中国大陆的案例,发现各地因应不同的发展背景与需求,形成了各具特色的规划标准与指引:《香港规划标准与准则》与《深圳规划标准质准则》以技术控制为主,刚性的数量标准与弹性的设计指引相结合;英格兰的规划指引偏向于政策性,以目标指引和技术指导为主,少有标准化的内容;广东省的指引系列以程式性控制为主,关注规划编制的技术规程。
1、香港作为一个城市地区,空间规模较小,规划法规体系相对完善,城市发展政策比较明确且层级比较简单。《香港规划标准与准则》主要基于香港空间资源相对紧缺以及高密度的现实条件,力求通过该文件列明拟定各类土地用途和设施的比例、位置及地盘规定,实现土地使用的效益最大化和公平化。在内容上比较具体,侧重于技术性的控制,以刚性的数量标准与弹性的设计指引相结合。
2、英格兰的规划指引系列则更多地表现出政策指引的特徵,是中央政府指导地方政府的划编制与实施的框架性指南,并辅以技术性的指引。在城乡规划的法规体系十分完善、已经形成了制度化的运作的背景下,指引系列在内容上相对较为抽象,以目标指引和技术指导为主,少有标准化的内容,为地方政府根据不同地方的具体情况贯彻中央政策留出了较大的自由空间。
3、中国大陆在国家层面初步构建了覆盖从基本分类到用地、设施、技术规程等方方面面的技术标准体系,但体系的建设尚在完善之中。地方层面根据各地的发展特点和需求进行了创新。广东省的指引系列针对国家标准的空白领域结合广东省城市发展过程中的一些特殊需求制订引导性政策和技术要求,在内容上侧重于程式性的控制,著重关注规划编制的技术规程。《深圳规划标准质准则》则是对既有国家标准的整合与基于地方特点的深化与细化,与《香港规划标准与准则》一样,在内容上比较具体,侧重于技术性的控制,以刚性的数量标准与弹性的设计指引相结合。
针对澳门规划法律法规体系尚在制定和完善之中、土地资源异常稀缺、空间发展的异质性大的现实条件,该研究提出综合借鉴三地的经验,形成由“规划标准”、“规划准则”及“规划指引”共同构成的三层次框架体系:①“规划标准”针对具有明显的公益性和福利性特徵、易受到市场力侵蚀的的公共服务设施设定可重复使用的、内容相对刚性和具体的技术性标准;②“规划准则”针对城市规划运作过程中的具体问题设定相关的程式性规定;③“规划指引”针对“标准”与“准则”类别之外的其他任何特定功能区域、特定开发专案或者特定具体问题,因地制宜、因事制宜、非标准化的规划指引。该研究重点是集宏观性、指标性、前瞻性及实用性等元素,对本澳各社区结构的土地用途、人口规模、生态保育、文化遗产保护、经济发展等因素作考量,构建一套适宜的城市规划标准、准则与指引框架;并以这一框架为基础,就经常使用设施为政府内部订立出常用指引。
与案例地区相比,澳门的城市发展具有自身独特的背景情况与发展需求:①规划法律法规体系尚在制定和完善之中;②土地资源异常稀缺;③空间发展的异质性大。
在借鉴各案例地区经验的基础上,充分考虑本地的特殊性及特定需求,确定澳门规划标准、准则与指引框架设计的基本思路有以下两点。
1、政策性、程式性与技术性兼顾,刚性的标准/准则与弹性的指引相结合
基于澳门现实条件,既有必要借鉴《香港规划标准与准则》和《深圳城市规划标准与准则》的经验,针对一些共性的规划要素设定相关的用途、规模、位置及地盘规定等技术性的标准与指引,确保有限的土地资源得到高效的组织,保证市民生活素质维持在适宜的水准;同时,也有必要借鉴英格兰的规划指引系列和广东省的规划指引系列的经验,根据发展的需要以指引的形式阐述、解释政府的规划政策、法令,以及规范规划编制及实施的程式。
2、长远的制度建设与近期的需要相结合
案例地区的规划标准与指引的形成大都不是短期内一蹴而就的:《香港规划标准与准则》的多数章节有著扎实的专题研究作为支撑;英格兰的整个PPG系列历经了6年才发布完成;《深圳城市规划标准与准则》则有上层次的较为成熟的标准规范作为基础。对于澳门来说,制订一套可行的规划标准与指引无疑需要较长的时间以及细致的基础工作。为此,需要将长远的制度建设与近期的需要相结合,在明确标准与指引的框架基础上,先行考虑较为急缺的标准与指引的制订,并按需求逐步进行拓展和完善。
基于上述思路,建议澳门规划标准、准则与指引的总体框架由三部分内容构成。
1、规划标准:国际标准组织关于标准的定义为“由一个公认的机构制定和批淮的文件。它对活动或活动的结果规定了规则、导则或特性值,供共同和反复使用,以实现在预定结果领域内最佳秩序的效益”。基于澳门土地资源异常稀缺的现实状况,建议专门设置“标准”类别,针对具有明显的公益性和福利性特徵、易受到市场力侵蚀的的公共服务设施设定可重复使用的、内容相对刚性和具体的技术性标准,以保证公共资源配置的社会公正。
2、规划准则:基于澳门规划体系仍在完善过程中的现实状况,建议配合《城市规划法》的颁布施行,专门设置“准则”类别,针对城市规划运作过程中的具体问题设定相关的程式性规定,以规范规划的编制、管理与实施。
3、规划指引:基于澳门空间异质性较大、规划制度环境尚不完备的现实状况,建议专门设置“指引”类别,针对“标准”与“准则”类别之外的其他任何特别功能区域、特定开发专案或者特定具体问题,设定因地制宜、因事制宜、非标准化的规划指引。
来源:澳门城市规划指引与标淮研究[R]. 2013-12.