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02城市开发与土地经济(刘冰) 发布时间: 2014-05-27 点击: 2053

错失的机遇:美国大都市区的公交与就业
该研究是布鲁金斯学会2009年启动的“大都市区的机会”系列(Metropolitan Infrastructure Initiative Series and Metropolitan Opportunity Series)中的子项目,从提供影响大都市区公交可达范围和效率的背景因素开始,在阐述了用于表征美国最大的100个大都市区的数据和方法之后,报告给出了这些都市区内部和跨区公交特征的一系列测量结果,在这一过程中,它评估了相关于公交如何服务都市区的人口以及联系这些人口和就业岗位的区域性与地方性因素,这份报告最后为各个级别的政策制定者、雇主和工人提出了一系列启示。
整个研究报告分为简介、背景、方法、启示、结论和附件几个部分。
说交通是达到某个目的的手段虽是老生常谈,但确实是一个真理。在该项研究中,这一目的便是工作。多年来已有的学习、研究和实践都在试图解决大都市区缺少交通便利的这一棘手的后勤问题。如今,交通分析专家越来越认为可达性(accessibility)比传统的可移动性(mobility)更能测度系统的表现。让大都市区居民通过交通系统易于到达各种活动地点,如工作,而不仅仅是让车辆移动得更快并减少出行时间,至少变得同等重要。上班的一个重要方式是公交,尽管有3/4的通勤者单独驾车上班,但最近的统计数据显示,美国人乘坐公交上班通勤的份额在几十年内自2000年首次增长。高质量的公交网络可以使雇主从个人和业务活动的集群与集聚中获益,从而提高大都市区的生产力。但是,公交网络在延及工人并帮助他们到达工作地点方面的成败不止取决于公交系统自身。交通网络与就业、住房区位以复杂的方式相互作用,它们对该研究中的各项指标分析具有很大影响,主要有:都市区增长和扩展、就业分散化、郊区贫困化。这些发展趋势对美国大都市区的工人如何到达和获得如教育、购物、医疗保健和娱乐等一系列的活动和机会有巨大的影响,更重要的是,这些挑战带来了对大都市区工作岗位可达性的新的紧迫感:旧有中心放射结构具有强大的城市核心和大量的郊区工人,但并不能很好地服务大都市区的其他地方;大都市区低密度形式分散化开发使住宅及商业用途分开,变得越来越难以使公共交通以具有成本效益的方式联系人口和工作岗位服务;而随着经济和机遇的分散化,大都市地区发生了人与就业机会间的“空间错位”,在一些大都市地区,市内工人与郊区劳动市场就业机会的联系被切断了,而在其他地区,中低收入的郊区居民花费大部分收入用于购置和使用汽车。尽管拥有汽车提高了工作的机会,但住房和交通综合成本对家庭经济底线影响的量化工作日渐增多。面对这些趋势和随之而来的挑战,政策制定者推动了许多策略以提高工作岗位的可达性。与交通相关的对策的目标是提供便于工人可以更经常和到更多地方去的更多或更好的公交;城市再投资策略力求使工作更接近内城的工人;住房流动性项目努力为通常是在郊区的低收入居民生活在工作地点附近而拓展机会。其他的努力还有在大都市区、地区以及邻里层面提高空间效率的一些干预措施,如基于地点的经济适用住房、公交导向开发、反向通勤和“宜居”项目。许多联邦法规及规章也旨在提高地理上的就业可达性,尤其是针对低收入工人。
这些计划的成效仍有待确定,部分的挑战在于没有全面的信息来说明公交和就业可达性之间的关系。公共交通是一个都市区经济和社会结构的关键部分,在美国每天有近3000万次的出行使用公共交通。但是当谈及在这些大都市地区内部和之间公交如何有效地联系人口和就业岗位时则明显所知甚少。一个详细的评估发现,现在还没有综合性的公交服务的空间地理国家数据库,只有“极少数地区”开发了有关公交服务可获得性的复杂测度,虽然已经作了一些工作来判定大都市地区公交网络的不足,但对于细节信息的缺乏使其无法广泛开展。因此,目前很少有联邦和州的交通项目利用公交的工作地点可达性之类的因素来推动投资决策。由于各级政府都在考虑深度削减财政支出,去认识发展目标不仅是公交服务的地点和频率,而是公交最终能更好地与人们的居住和工作活动相一致,变得日益重要。这类信息将确保有限的资金针对性地用于精明而有效的措施来改善和维持城市居民的公交出行选择,尤其是那些高度依赖公交的群体。
为了更好地理解这些问题,布鲁金斯大都市政策项目(Brookings Metropolitan Policy Program)为全美最大的100个大都市地区所有公交系统开发了一个具有详细的时刻表和地理空间数据的数据库,包括每个地方的主要公交模式(主要是公共汽车和轨道),旨在提供一个讨论上述问题的国家框架来填补这一空白。研究利用复杂的建模技术和以前分散或不存在的数据,提出了全国人口最多的大都市地区的可达性指标。这个全面的数据库提供了第一个对于全国主要都市区公交覆盖率和区内以及跨区连接性具有可比性的详细考察,它结合了交通运输数据和邻里层面的收入和就业信息以此来反映工作岗位的公交可达性。除了有助于研究文献,这种分析的目的是通过可用于规划和经济发展战略的比较性指标,建立公共政策和规划应用的一个基础。
该研究的具体方法是将公交系统、家庭收入和就业的详细数据相结合,以确定全美100个最大都市区内部和跨区公交所获得的工作地点可达性,这些都市区是美国行政管理和预算局2008年确定的,并基于人口调查局当年的人口估计值。
这份研究报告提出了一些重要的启示。在当前经济后衰退(post-regression)时期,对于决策者来说,保障就业可达性是一个明确的焦点。私营部门雇主已根据一系列因素进行选址决策,其中包括接近劳动力资源、靠近消费者以及供应商,他们会考虑大都市区高速路和公交网络在联系他们和市场、工人的作用。然而现在严重的预算约束和频繁波动的能源价格以及交通成本使得经济复苏的道路更加复杂化。在短期内,公交公司面临着来自服务下降、新资金项目和车辆方面的延期投资、逾期养护等实际威胁,收益减少普遍存在,许多机构已经计划提高票价并且削减运作开销从而填补巨大的预算缺口。而州层面的紧缩预算会进一步加剧这些公司的挑战。举例来说,威斯康辛州的密尔沃基和麦迪逊都市区,公交覆盖率和就业可达性的综合得分排名为第14位和第15位,它们的通勤者公共交通使用率均排在全国前20位。但是全州大范围的项目削减提议预计会导致这些地区的票价上涨和一些公交服务的减少或者取消。一项分析表明,光是对密尔沃基公交系统的资金减少会造成现有25000个为公交服务的岗位变成“公交不可达”,并且直接加重低收入人群的负担。由于公交削减,自2001到2007年该区最高大约有40000个工作岗位不再是公交可达。类似的争论一直持续在全国各大都市区。考虑到国家的经济动荡,各个州、都市区以及当地政府对于他们的财政预算都将不得不做出艰难的选择。某种情况下,也许公交的资金削减是不可避免的,尤其是联邦的刺激货币耗尽时,但是必须理智地制定这些决策。全面的预算削减由于可以分散损失,从政治上来看具有吸引力,但却缺乏对于现有何种投资对加强就业可达性最为重要这一问题的战略感。正值州和地区努力让美国人重返工作之时,政策制定者应当小心避免割裂工作者和岗位之间的交通生命线。
鉴于此,这份报告指出了在当地、地区、州以及国家层面上三个普遍性的启示。
1、在交通方面:将就业可达性作为总体交通决策的一部分。交通运输机构和供应商必须做更多的工作来解决这份报告上显示出的覆盖率不足的问题。一些大都市区会在固定导轨系统的投资上率先行动,然而考虑到这类投资的费用,一些较小的都市区寻求用灵活多样的方法如快速公交系统(BRT),以低成本地扩展他们的系统。考虑到大部分公交机构运营所处的严重财政约束和大都市区增长动力,公共汽车将在处理人和工作岗位之间复杂的错位问题上继续作为首要的选择,特别是在低收入社区。公共交通在一些社区或者都市区并不必是最好或者唯一能提高公交可达性的途径。为了填补都市区网络的空缺,一些大企业和私人财团提供公司自有或公司合同服务使员工到达岗位,这些服务一般位于他们所住地区的指定站点或者是离办公室最近的公交站点。在普吉特海湾地区,这类最大的服务如微软连接线(Microsoft’s Connector),运营有超过15条路线和配备WIFI、自行车架和电源接口的55辆巴士,每天为超过3000名员工服务。谷歌公司在旧金山湾地区也运行了一个广大的巴士服务。在过于分散化或者过低密度的地方,公交服务无法高效和实用,需要比公交更好的一系列广泛的解决方案来帮助保持或扩大工作可达性,拼车和汽车合乘是众所周知的,汽车共享计划本质上提供的短期租赁也获得了大众欢迎。
2、在交通以外:将可达性与下一代的城市增长政策和实践相联系。正如这份报告表明的,在大都市区的公交数量并不是决定居民工作可达性的唯一因素。私营部门投资、政府决策和公众态度的复杂网络关系造成了本报告中讨论的结果。尽管战略性地布局有一定频率的轨道和巴士线路肯定十分要紧,但近几十年来住房和工作分散化的双重挑战意味着公交机构和供应者基本在走下坡路。公交公司在直接地影响都市区更大范围下增长轨迹的能力有限,他们往往不够灵活难以适应快速变化的条件,并缺乏对所有需要的地方补充服务的资源。为了充分利用现有的服务,并规划未来的线路和投资,城市领导人需要追求跨学科的综合性问题解决方式。这里的综合排名表明,有大都市发展管理政策的地方通常在公交的工作可达性方面比那些以限制性区划、分离用途及缺乏总体增长管理政策的传统土地使用方式有更好表现。这说明,旨在减少分散化增长的创新和更新的土地利用政策,可能在改善工作岗位的公交可达性方面比仅仅进行公交内部干预更好。另一种策略是所谓的都市“蓝图规划”或“基于绩效的规划”。这种方法考察土地利用方式、密度和城市形态,以找到应对如住房、碳排放、农业保护、经济发展、工作可达性等问题的创新解决方案。
公交机构和其他角色之间协调的长期的全面规划是一个必要的步骤,这些工作还必须明确要解决家庭可达与工作技能之间的明显错位。城市中的大多数工作面向更高水平的教育,如金融、专业性服务和卫生保健行业,它们可以更好地受到轮辐式线路的服务;郊区拥有大都市区所有中低技能行业69%的岗位,公交覆盖却相对较低。通过奖励在便宜、方便的公交附近进行高效率选址来保留和设置保障性住房,特别是在可负担的住房选择十分有限的郊区社区,可能对低收入家庭的整体生活水平有显著影响。这需要多样并有针对性的策略和合作。例如,低收入住房税收抵免和社区再投资法案能更多地考虑公交可达性对于促进保障住房的作用。除了增加就业机会的可达性,这些策略也可以为弱势群体提供到达各种服务设施的机会,尤其是当社会服务部门同样是公交导向的。更大的挑战在于为可能住在郊区的低、中收入通勤者提供从郊区到郊区的直接联系。加州区域规划机构的任务是制定“可持续”增长的规划,其中强调了这一含义。在过去十年的公交导向开发工作主要集中在车站周边的住宅及混合用途,但更大的重点应注重这些地区的工作分布。在这方面,美国总务署正在修订其联邦建筑的指导方针,以明确为联邦工作人员提供公交服务的区位上的增长目标。
3、在信息方面:充分利用数据和高端技术进行决策。形成更加精明的公交服务和投资决策,并且将这些决策与更广泛的大都市优先发展事项相协调,需要多个政策领域的全面综合的信息。然而,许多机构缺乏基本的信息和模型来构建下一代决策的必要指标(最明显的是在数据收集阶段)。问题的一部分是没有这种信息的集中存储库。联邦运输管理局(FTA)捕获所有公交服务的基本信息,国家公交数据库信息(NTD)是由公交机构报告的反映系统的年度表现数据,在数据库中并没有站点位置、公交路线、服务频率的数据。许多地方和都市区级别的公交机构不坚持维护公交路线和服务频率数据,这在很大程度上反映了他们地理信息系统(GIS)单位的缺少或不足。作为联邦财政支持的条件,联邦运输管理局(FTA)要求公交机构提交公交站点位置和公交线路,连同他们的计划和时刻表的数字版本。这些资料应每年更新一次,不仅协助联邦政府决策者,更加会促进地区分析。事实上,许多都市区规划组织的报告说,数据的局限性是建立区域交通模型的主要障碍。因为可达性模型不仅需要交通数据,其他部门如住房部、城市发展和统计局也应提住房、商务与通勤相关数据的高质量和及时性。这些信息改进还将使竞争的联邦资助计划(如新的交通资金项目、国家基础设施投资、可持续社区)考虑工作的公交可达性,将其作为基于业绩的评价标准的一部分。目前,在申请新公交项目的联邦基金包括了为低收入工人和其他人到达工作地点的措施,这仅仅是个案问题的具体分析。这一分析报告有力证明了可衡量的标准应该作为首要的考虑问题。
一些大都市区确实有预测和分析用以考察公交附近的就业增长以及公平性和公交可达性状况,但这些并非普遍或一致。只有联邦政府能保证必要的多机构协调来创建这样的数据库、维护质量控制,并且持续更新。这种标准化的信息也将有助于私营部门参与者在事关劳动力、供应商和消费者可达性的设施选址决策。同样,工人在考虑居住在都市区哪个地方时也会通过这些信息获益。现在是美国历史上一个技术和基础设施相融合而有着巨大的能力,来从根本上改变我们体验场所的方式并参与公共政策对话的时间点上。其中有很多将通过我们已经理解的技术实现并能够立即开展,但仍需特别注意标准化和一致性对其作用的发挥。通过收集这个巨大的信息集合、分析它并用通俗易懂的方式显示它,这种分析有助于揭示大都市区如何运作的基本细节,以及我们如何建立一个对于工薪家庭更为高效和可持续的经济。
结论认为,随着经济复苏的演进,政策制定者和大都市区领导者继续与预算缺口、汽油价格波动以及顽固的失业等重大问题而斗争。在某些角落,面对这些挑战的短期思维和下意识反应产生了全面削减开支、税务技巧和“准备就绪”的项目。尽管他们可能有助于缓解这些问题,但并不是一条使国家走上可持续经济复苏的道路。该分析报告关于公交的就业可达性的发现和启示,将有助于人们对于国家大都市区经济体是如何运作的长期理解。这些都不是短期决策或即刻反应的结果,相反,它们完全包裹在公共政策决策、土地使用法规和制度、私营部门区位选择、居民住房偏好以及跨越预算和新闻周期的基础设施投资等多层面的复杂系统之中。增加这种复杂性的是长期运行的人口和经济趋势,如贫困郊区化与就业分散化。
然而,这并不意味着我们不该现在就采取行动。虽然每个都市区都面临独一无二的挑战,研究结果清楚地表明需要广泛的政策协调和更新的思维,以便为机遇创建一个连锁的网络。本报告提出一个新的方法和综合数据系统,用于衡量网络可达性,反过来成为决策者加强都市区经济并使所有居民分享其增长的平台。
总体上,报告中反映的这些趋势对地方、区域、州和国家的领导者有三种影响。交通部门的领导者在进行费用支出和服务供给的决策时,尤其是考虑到面临的预算压力,应把连通就业岗位作为明确的优先。城市领导者应当使土地使用、经济发展和住房战略与公交战略相协调,以保障公交能够高效地为联系更多的人和工作岗位。联邦官员应收集并发布标准化的公交数据,使得公众、个人和非盈利部门做出更明智的决定,使公交实现在劳动力市场上的效益最大化。总之,无论政策制定者、企业和地方领导人还是广大市民,为了应对21世纪的挑战、实现经济增长和繁荣,了解如何更好地使工人乘坐公交到达工作岗位是极为重要的。
来源:TOMER A, KNEEBONE E, PUENTES R, et al. Transit and jobs in metropolitan America[R]. Metropolitan Infrastructure Initiative Series and Metropolitan Opportunity Series,2011.
(供稿:周于杰, 刘冰)