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07城乡规划管理与政策(赵蔚) 发布时间: 2014-05-27 点击: 1978

京津冀一体化发展战略政策导向
京津冀一体化发展作为国家“十一五”重要的区域发展战略,2004年启动编制,2010年上报国务院,到今年2014年京津冀一体化产业开始转移,京津冀产业协同发展正式启幕。京津冀一体化发展思路:交通基础设施一体化,使河北近京区域发展成首都圈卫星城,承接部分首都功能,并发展成协调发展的城市群;产业梯度转移,形成产业链空间优化格局;政策、福利一体化,促进要素流转与共同市场形成。在这期间,政府的作用在于扶持市场力量,扶植市场化机制,消除行政壁垒与破除地方保护。
其中,交通基础设施的一体化的重点是继续加强道路建设和航、港发展规划,以北京为政治、文化、科技创新与国际交往中心和重大交通枢纽。按照北京市出台的京津冀交通一体化规划时间表,到2020年,将形成京津冀9000km的高速公路网和主要城市3h公路交通圈,目前已经形成京张、京承、京通、京津、京廊、京石六个方向的公路网。铁路方面则形成京广、京沪、京津、京张、京承、京沈等高速铁路,实现主要城市1h城际铁路交通圈。航空方面,以首都国际机场和北京新机场为核心,整合津、石机场客货流量,并在廊坊打造临空经济区和物流园。海运方面,在河北省、天津市640km长的海岸线上,着力优化秦皇岛、京唐、曹妃甸、天津、黄骅五个港口的能力分配与物流规划,并建立涵盖北京、廊坊、天津、秦皇岛、唐山和沧州的港口区、保税区甚至自贸区,自贸区内执行统一的企业工商注册制度与管理制度,并实施一致的税收政策,税收中的一部分作为引导资金可设立共同发展基金,以招标的形式撬动社会资本或其他市场化基金投资入股。公路与轨道交通建设将促发城市群发展效应,使廊坊、保定、张家口、承德、唐山、秦皇岛、沧州等地逐渐融入京津城市圈。尤其是廊坊的燕郊三县、固安、霸州,保定的涿州,张家口的怀来,以及承德、唐山的近京津区域,都可以快速交通为连接,集中承载京津部分城市功能,以缓解京津,特别是北京人口膨胀、交通拥堵、房价高企、空气质量、环境负债沉重等发展弊病。
在产业一体化方面,根据《北京市2013年~2017年清洁空气行动计划》,2014年北京市计划调整退出300多家污染企业。北京经信委2013年年底提出锻铸造、家具两个整体退出行业向河北转移;污染项目集中迁往冀中南地区。2014年上半年河北省重新规范和整合开发区布局,形成196个升级开发区平台,用于承接北京的产业转移。196个省级开发区全部对北京敞开大门,分门别类的开放。针对北京高端服务业、文化创意产业,天津先进制造、现代物流商贸产业发展定位,张家口可定位于旅游、风能、太阳能、特色农牧业等绿色产业供给;承德森林覆盖率达到56%,宜定位于生态涵养区、休闲旅游基地、有机农产品生产基地和连接京、津、冀、辽、蒙区域枢纽城市;保定、廊坊因为与京津的地理优势,承接京津部分事业、医疗、科研机构和专业市场转移,保定发展服装和零售批发业、廊坊的临空区及会展业;秦皇岛、唐山、沧州除打造沿海经济带外,还可针对各自资源优势发展特色产业,如秦皇岛发展旅游业和疗养度假休闲产业;唐山、沧州深加工、精加工相应的煤、钢、瓷以及石油资源,增加与天津先进制造产业的链接或加工供给,创造新型能源、化工、冶金产业链,沧州还可以发展武术及杂技产业;石家庄、衡水、邢台、邯郸虽与京津相距稍远,可以作为京津冀产业转移与整合的纵深与腹地,如邯郸距京津最远,但近期北京一些企业转移至邯郸,主要是因为当地的产业环境以及再建成本等因素具有比较优势。
京津冀一体化协同发展的高级阶段在于一体化市场的形成,这除交通设施的联通外,税收等政策也应一致。在京津冀城市群发展进程中,京津周边地价、房价上升将是一个不可避免的过程,尤其是随着轨道交通的发展,同城化效应将使廊坊、保定、张家口、承德以及沧州地价与房价出现快速上升,因此管理层应强化房地产增值税及土地增值税的收缴,既抑制泡沫产生,又可依此设立发展基金来资助小微企业、“三农”发展,当然,也可以土地增值收益为依托建立土地产权银行,以土地权益流转来实现土地增值收益,并推动当地基础设施和民生改善工程建设。
京津冀一体化需要形成鼓励要素流动的市场机制,需要众多具有市场活力的小微企业参与。与珠三角、长三角雄厚的民间资本、繁多的民营企业相比,京津冀现有的产业格局在于北京逐渐形成研发中心和总部经济;天津侧重高科技装备制造以及商贸物流产业;河北以能源重化工业为主导,虽然与京津有一定分工定位,但这种分工格局没有真正利用三地地缘优势和区域性市场潜力。
从一体化发展的地方策略来看,各地在总的框架下有地方自身的应对。河北的相关规划对策是,作为京津水源地的张家口承德地区侧重于对接绿色产业、高新技术产业;秦皇岛唐山沧州沿海地区特别是曹妃甸和渤海新区,侧重于承接重化工业、装备制造业;廊坊保定地区侧重于承接新能源、装备制造以及电子信息产业,冀中南地区侧重于承接战略性新兴产业、高端产业制造环节和一般制造业的整体转移。
来源:根据《中国经济时报》2014-05-09等相关资料整理。

国家新型城镇化规划
2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》出台,成为今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。该规划在推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、生态环境等方面加强了制度顶层设计,要求推行流动人口居住证制度、控制特大城市新增建设用地、加快房地产税立法并适时推进改革等。
人口制度方面,推行流动人口居住证制度。在加快改革户籍制度的同时,创新和完善人口服务及管理制度,逐步消除城乡区域间户籍壁垒,还原户籍的人口登记管理功能,促进人口有序流动、合理分布和社会融合。以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。城镇流动人口暂住证持有年限累计进居住证。
资金方面,加快房地产税立法并推进改革。规划要求,加快财税体制和投融资机制改革,创新金融服务,放开市场准入,逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。在完善地方税体系方面,加快房地产税立法并适时推进改革。加快资源税改革,逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。推动环境保护费改税。建立规范透明的城市建设投融资机制。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上,建立健全地方债券发行管理制度和评级制度,允许地方政府发行市政债券,拓宽城市建设融资渠道。制定非公有制企业进入特许经营领域的办法,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。
土地管理方面,控制特大城市新增建设用地。有效控制特大城市新增建设用地规模,适度增加集约用地程度高、发展潜力大、吸纳人口多的卫星城、中小城市和县城建设用地供给。盘活利用现有城镇存量建设用地,建立存量建设用地退出激励机制,推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发,发挥政府土地储备对盘活城镇低效用地的作用。扩大国有土地有偿使用范围,逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。减少非公益性用地划拨,对以划拨方式取得用于经营性项目的土地,通过征收土地年租金等多种方式纳入有偿使用范围推进农村土地管理制度改革。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,严格执行宅基地使用标准,严格禁止一户多宅。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
住房制度方面,建立不动产统一登记制度。健全住房供应体系,加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭,实行租售并举、以租为主,提供保障性安居工程住房,满足基本住房需求。稳定增加商品住房供应,大力发展二手房市场和住房租赁市场,推进住房供应主体多元化,满足市场多样化住房需求。确保住房用地稳定供应,完善住房用地供应机制,保障性住房用地应保尽保,优先安排政策性商品住房用地,合理增加普通商品住房用地,严格控制大户型高档商品住房用地。实行差别化的住房税收、信贷政策,支持合理自住需求,抑制投机投资需求。依法规范市场秩序,健全法律法规体系,加大市场监管力度。建立以土地为基础的不动产统一登记制度,实现全国住房信息联网,推进部门信息共享。
生态环境方面,制定完善生态补偿政策法规。建立生态文明考核评价机制。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度。制定并完善生态补偿方面的政策法规,切实加大生态补偿投入力度,扩大生态补偿范围,提高生态补偿标准。建立资源环境产权交易机制。发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理。
来源:中国行业研究网,2014-03.

城市政策的未来: 塑造城市
本文不是一项研究,但观点触及规划政策的本质,值得一读。作者认为英格兰20年来正经历着城市发展的文艺复兴时期,城市需要持续的努力,保持充满活力的规划政策、人口的多样性及住房运动。政策连续性的意义更为重要,从发展角度,规划政策必须针对城市发展最排斥和最脆弱的方面及时调整,以适应变化。政策的取向和着力点应成为重要的考量标准。
在过去的几十年中,规划已充分证明自身致力于处理城市过度拥挤、提高住房质量、创造就业、改善基础设施等公共领域的作用。同时,规划作为公共政策更重要的是在此过程中保证获得更大的社会公平。然而,规划也面临了很多问题,譬如越来越强调决策的市场导向,对各方面显现出管制的放松趋势,使社会经济环境等方面面临众多挑战。
从国家层面看,国家的整体利益的增长是支持地方发展、减少空间在社会和经济上不平等的前提,如果一个政府真正致力于调整经济,那么一个国家框架将是一个重要的机制,其有助于指导国家基础设施投资、选址、重大基础设施项目的规模;研究国家不平等,并致力于建立一个更大更好的经济平台;在不同的地区提供住房需求战略指导,以解决人口变化带来的挑战;同时还在政府和广泛的公共及私营部门之间建立联系,提供政府投资等支持。政府必须针对城市地区制定长期而强有力的国家愿景,并在city-regional层面提供真正意义的合作机会,以利于地方的复兴及持续发展。当然,这不是自上而下的实施,而是城市需要基于次区域(或city-regional)的需求和经济情况明确他们的发展方向、策略和计划愿景,从而共同支撑一个更广泛的框架。与此同时,还需要一个明确的城市更新政策和实际干预措施,来专门处理城市中多个社区所面临的问题。从英格兰前几轮的综合干预措施来看,譬如房地产市场更新自身可以更好更广泛的为本地服务,未来政府的政策应该考虑以地方的价值为基础的复兴,制定清晰的未来城市政策。除应对地方挑战以外,我们还需要有政策应对普遍性的问题,如生态、再生、交通和气候变化。大曼彻斯特当局协会(AGMA)在市议会和周边区域协同合作方面就是一个很好的例子,还有利兹城市区域。然而这些经验都没有成为规则,因此中央政府应当积极鼓励其他的核心城市区的协作。
最后,我们最近的报告《规划贫困》,认为在实施的层面规划系统必须重新致力于植根社会城镇规划、促进社会公平。并且,针对贫困的国家计划政策框架(NPPF)和关税减贫规划部门的新的“社会城市规划”模型应该聚焦于更微观的要求,譬如社区治理、政策的连续性,整体规划能力和更广泛的集成相关的健康、教育、治安和地方政府权力和制度。
基本上这将导致一种新形式的规划,旨在结合规划的权力,特别是实体工具,获得更大的社会效益和社会治理。这不是一个新概念,但规划重点和成果将根据专门解决这些地区面临复杂的社会排斥,因此多方面强大的干预可能是必要的。国家和地方的领导和调整规划立法、政策和实践,有一个明确的方向:促进社会包容和应对气候变化,支撑国家在经济上的成功。
来源:HENDERSON K. Shaping cities: the future of urban policy[R], 2014-03-14. http://thinkcities.org.uk/shaping-cities-future-urban-policy/