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07城乡规划管理与政策(赵蔚) 发布时间: 2015-06-10 点击: 4024

中国人口政策及其改革预期
始于1970年代的人口政策对中国经济社会发展产生了广泛而深远的影响,成为最具争议的公共政策之一。近年来,在中国人口长期低增长、老龄化程度快速提高、经济增长速度趋缓背景下,关于人口政策改革的讨论成为学术界的一个焦点问题。研究考察了人口政策改革的逻辑起点和路径选择这两个基本问题。
对于人口问题的认识能否取得共识, 在很大程度上决定着人口政策改革的成效大小。 人口政策的相关争论主要围绕两个基本问题展开:一是为什么要改革人口政策,即人口政策改革的逻辑起点是什么;二是如何推进人口政策改革,即人口政策改革的路径是什么。针对上述问题,学术界主要有三种不同的观点。第一种观点认为针对人口老龄化和人口红利小时带来的劳动力市场萎缩,应当彻底放开人口政策;第二种观点认为应继续坚持现有的人口政策,紧控人口减少人口总量才能优化人口结构,加速提高人们生活水平;第三种观点认为人口政策改革势在必行,但应循序渐进。在人口政策争议不断的背景下,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“单独二孩”政策。研究认为,人口政策的逻辑起点和路径选择两个问题是紧密联系的。2035年之前的老年人口均为实施计划生育政策1970年之前出生的人口,2035年之后由于施行人口政策出生人口规模下降,客观上减少了未来老年人口规模。通过人口控制,人口老龄化程度的提高同时也带来了经济发展水平的快速提高,为实现“先老后富”提供条件。与人口老龄化密切相关的一个问题是人口红利、劳动力或者社会抚养问题。改革开放以来,中国经济的高速增长在很大程度上得益于廉价的劳动力、土地、资源等要素的比较优势。其中,劳动力优势存在的一个重要前提是大量农村富余劳动力的转移远未完成。由于农民的组织程度低,农民工的劳动力产权强度较弱。改革开放时期,农民工的名义货币工资年均增长 9.7%,与经济增长率基本相当。但是,农民工的绝对收入远落后于城镇职工,初次分配中农民工工资长期被过分压低。所谓“民工荒”现象,并非农民工数量的绝对不足,而是农民工对劳动报酬诉求提高后,雇主仍然希望向农民工支付低工资。试图通过调整人口政策来保持劳动力成本的优势,其实质是人为地创造更多的廉价劳动力,延续所谓的“人口红利”,从而顺理成章地把“劳动力短缺、老年护工成本必然升高”看作人口问题的负面影响。这种被扭曲和异化的人口红利只能导致以农民工为主体的劳动者不能公平分享改革和发展的成果,有悖共同富裕的价值取向。研究还认为,通过增加出生人口解决所谓的劳动力短缺问题本身就是一个伪命题。作为世界第一人口大国,中国拥有世界上最多的老年人口, 同时也拥有世界上最多的劳动年龄人口。当前及今后相当长时期内,中国的就业形势仍将相当严峻。现阶段新增劳动力的总量规模较大,城镇劳动力每年均供过于求,供求缺口在 1300万-1400万人。表明中国劳动力的主要矛盾是供大于求,不是劳动力不足。新出生人口要到 20 年之后才能进入劳动力市场,不仅对于缓解所谓的劳动力短缺没有实质性作用,而且形成新抚养负担。 未来中国经济增长的持续动力不在于增加劳动力数量,继续依靠“人口红利”驱动的粗放式增长模式,而在于通过深化政治和经济体制改革获得“制度红利”,释放经济增长。国际经验表明中国人口结构变化趋势仍有利于发挥低抚养比带来的人口红利优势。从抚养比角度看,目前中国处于人口红利的拐点期,但是这并不意味着人口红利消失。在人口转变过程中,人口抚养比往往先下降后上升,表现为“U”形曲线,曲线的波谷大概有 30年,抚养比大致在 50%左右。 如果将此作为人口红利上限,2035年之前中国的抚养比都处在这个指标之下, 这意味着中国的人口红利至少还有 20年。
研究认为,人口规模过大决定了人口政策仍然具有长期存在的必要性,同时,人口政策改革的实质是不同利益主体关系的调整和重构,包括了国家和公民(家庭和个人)关系的调整、城乡关系的调整,和代际关系的调整。因此,渐进式改革是中国人口政策改革的最优路径。
来源:科技部“十二五”国家科技支撑计划项目“人口与发展数学模型与综合决策支持系统”[R],2014.

中国养老服务公共政策选择
该研究认为,从五普和六普数据对比情况来看,中国高龄化速度明显快于老龄化,由此推断失能老人的数量和比例将不断上升,但中国各类养老(机构养老、家庭养老以及社会服务市场)发展政策、养老服务(人员和设施等)供给不足。据2008年《中国城市居家养老服务研究报告》,机构养老目前尚未成为养老选择的主流(意愿比例在6%-8%),居家养老仍是养老的主流方式(意愿在85%)。
目前居家养老分别有家庭成员提供和社会购买两种形式,报告认为这块也存在供给不足,同时差距在逐步增大。首先是家庭小型化和空巢化,家庭成员可提供的养老服务减少,传统的家庭养老服务供给越来越短缺。“六普”数据显示到2010年底, 全国60岁及以上“单身老人户”(独居老人) 共1824.4万,其中男性805.1万, 女性1019.3万,城镇空巢老人估计超过7000万。这一人数的上升速度也极为迅速,据统计,截至2012年底,全国空巢老人达9900万,2013年突破1亿。其次,作为提供家庭养老服务的中年女性人口减少。随着女性就业比例提高和人口结构变化,社会养老服务负担系数(65岁及以上老年人/50-64岁女性人数)越来越大。报告称,2020年将是一个拐点,1960-1970年代生育高峰出生的人口将在2020年进入50-64岁年龄区间,使养老服务负担系数下降。随着这个年龄区间的人步入65岁,家庭养老服务和社会养老服务的需求规模开始迅速扩大,养老服务负担系数急速攀升,2035年前后突破2,2055年前后突破3。
社会养老服务的政策也存在很大缺口。首先,税收优惠和政府补贴针对养老床位,忽略养老服务需求和购买力的“人头”差别。2012年政府共投入31亿元进行社会养老服务体系的试点设施建设,2012年末全国简称各类养老机构床位数达到每千名老人20张,按当年养老床位390万张和社区各类服务床位17.6万张计算,平均每张养老服务床位补贴760元,但对软件服务,如食宿和护理费用则没有清晰的政策支持手段,机构空床和老人无力入住的矛盾未根本解决。其次,高龄补贴资金并未有效用于老年长期养老。2010年民政部针对各地试行的高龄津贴制度,7个省份在省级层面上建立了80岁及以上高龄津贴制度,至2012年全国共有18个省市建立高龄老年人生活补贴制度,22个省市建立起养老服务补贴制度,但这部分津贴用于老人最需要的生活照顾和医疗护理方面的比例很小。
从目前老年人收入结构来看,大多数人难以单纯依靠养老金获取所需要的长期照护服务,传统的家庭内代际供养模式在家庭小型化和预期寿命延长的趋势下,已明显难以适应。由此,报告提出发展社会养老服务,须依靠养老服务产业化来缓解服务供给紧张的趋势,用长期照护保险和政府转移支付相结合来解决资金短缺问题。据报告称,2006年全国老龄委办公室、发改委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、税务总局等多家政府部门联合发布的《关于加快发展养老服务业的意见》算是这个议题最重要的一个文件,文件提出按照“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则发展养老服务业,并提出养老服务产业发展“以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业,鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业”。在实践过程中,政策扶持主要体现在养老机构建设上,社会养老服务企业的培育和鼓励都尚显不足。2011年财政部和国税总局发布《关于员工制家政服务免征营业税的通知》,促使养老服务正规化。
报告认为,养老服务筹资机制的建立可以参照国外长期照护筹资制度的成熟做法。OECD多国已建立起长期照护公共筹资制度;建立长期照护社会保险制度,通过社会保险缴费为老年长期照护服务筹资;欧洲中部国家则在医疗保险计划内设立长期照护支出项目,从医疗保险基金中划拨一定资金用于长期照护服务;其他国家每年都有财政资金支持低收入老年人及其家庭,用于帮助其购买社会养老服务。除强制性公共筹资机制外,很多国家鼓励发展商业长期照护保险。
来源:国家社会科学基金项目《养老服务体系构建与产业化政策研究》阶段成果[R],2014。

中国人口政策的预期:政策的放开是否可以缓解老龄化压力
很显然人口政策应该根据确凿的人口发展趋势制定。据人口统计学家预测,中国人口增长率将下降,保持低生育率将加剧人口老化问题,计划生育政策在中国实施已达30年之久并导致人口的迅速老化。老化的人口压力给整个社会和经济带来了负担,并对国家发展产生影响。2013年底中国开始松动严格执行的“一孩”政策,允许一方是独生子女的夫妻生育第二个孩子。报告基于21世纪以来中国人口统计数据,对这一计划性政策的放松在中长期是否能真正减轻人口老化带来的压力进行了论证。
研究运用了人口研究中经典的队列要素法(cohort-component method),把人口按年龄和性别分列,根据出生率、死亡率和迁移率,每列延续人口进入下一年龄组。研究假设人口政策的三个调整节点分别为2015年、2020年和2025年,以“二胎政策”限制的放宽为标志;研究的第二个假设是在“二胎政策”下,对生男孩的执念下降从而使男女出生比例恢复正常,即106:100;研究的第三个假设是一旦政府实现“二胎政策” 总生育率将增加一个单位。第四个假设是政策刺激的作用时长为低预期5年(高生育率只会维持了5年,然后减少线性直到5年后达到原来的水平),中预期10年(高生育率将继续为5年,然后线性减少10年后回到原来的水平),高预期10年(高生育率会持续10年,然后线性减少,10年后回到原来的水平)。在这四个假设基础上,研究用了九个仿真模型,得到与上述三个时间场景相对应的人口水平。
研究模拟并预测了55年(即2010年至2065年)人口的发展趋势,假设中国的生育率和死亡率在这55年内保持2008-2010年的平均水平。结果表明,如果没有生育政策调整,中国人口将于2023年至2025年达到峰值,人口继续增长至2024年,此后逐渐下降。预计2024年平均人口将达到13.99亿,最高14.17亿,最低14.17亿。2065年均值为9.9亿。除计划生育政策外,有两个因素可能影响人口增长,一是寿命延长,二是自愿减少生育。这两个因素假设在55年中没有质变,那么中国人口将增加约6000万,然后逐渐下降。2065年中国政府仍面临为近10亿人口提供充足食物、淡水以及环境的压力。
如果实施政策调整,根据高预期,生育率保持10年,并在后10年逐步下降,峰值约在2034年达到14.65亿,而如果高生育率仅5年,并迅速返回原来水平,人口峰值在2028年达到14.5亿,峰值人口比没有政策调整要多出1-1.8亿,压力不言而喻。
如果只考虑减少老年人口的比例,生育政策需要尽快调整。同时,政府需要刺激人们维持尽可能高生育率的欲望。然而,老年人的比例减少的成本是总人口规模的增加。本质上,减少老化的解决方案通过增加人口规模相当于不断添加溶剂稀释溶液浓度,但前提是必须有一个足够大的容器,以适应增加的解决方案。目前的数据显示,在过去的几十年里,人口的空间容器(由水、能源、耕地和其他环境资源构成)正变得越来越小。虽然提高资源利用效率可能从内部扩大容器的承载能力。此外,立即转变生育政策以刺激达到高生育率水平,实现更替从政策连续性角度并不可取。
更多孩子的出生和进入劳动年龄可能一定程度弥补老人退出劳动力市场,抵消人口老龄化引起的经济负担。然而事实是,人口的增加对资源的需求和配置提出更高的要求,我们应当以怎样的策略来应对?研究表明政策调整越早,未来抚养比越低。然而不论政策如何调整,抚养率均保持在一个相对高位。研究表明,未来更低的抚养比是基于近期抚养比快速上升基础上的,因此,生育政策调整的恰当时机应当使抚养比在55年中最低。
人口政策是一个国家的长期战略,除了客观因素,如人口规模和结构,调整人口政策也受到道德和价值判断的影响。中国政府实行了30年的独生子女政策受到多方挑战,很多学者担心高抚养率和劳动力短缺会阻碍经济发展,因此生育政策调整的呼声高涨。然而生育政策调整的成本是增加约十分之一的人口,如果马上调整生育政策还可能带来未来的高抚养率。累积抚养比率的最小值(研究假设时间区间)出现在政策不调整时,这意味着为减少社会成本,保持目前的计划生育政策是最佳的选择。
中国人口研究的复杂性需要考虑人口结构和巨大的人口规模。考虑到中国庞大的人口基数,环境和自然资源的能力有限,以及人们提高生活质量的要求,适当控制人口规模仍然是政府最主要考虑的问题。即使不调整生育政策,人口仍将在十亿年超过十亿。为如此巨大规模的人口提供高质量的生活对任何政府来说几乎都是一项不可能完成的任务。研究表明,稀释老年人口增加的人数在中国可能不是一个可行的解决方案。也就是说,为减少人口老龄化的压力,在2020年之前完全放开生育第二个孩子不是一个合适的选择。当然,调整人口政策不仅会涉及到考虑人口规模,还涉及政治影响力和民意。因此,人口政策需要不断调整使之适应经济和社会发展。
来源:ZHAO Shiliang, GAO Yang. Can adjustments of China's family planning policy truly relieve pressures arising from population aging[J]? International Journal of China Studies, 2014, 5(3): 657.