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07城乡规划管理与政策(赵蔚) 发布时间: 2015-09-29 点击: 1967

西宁市产城发展的空间特征和社会结构研究
改革开放初期,伴随着全球资本的涌入及工业化快速推进的浪潮,作为改革的“窗口”,各类产业区快速出现在大江南北。从那时起,“产”“城”各自就与经济技术开发区、“新区”建立起了“特定”的关联,“产城融合”的发展理念也随之产生。2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》进一步提出,要“统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能规划建设,推进功能混合和产城融合,在集聚产业的同时集聚人口,防止新城新区空心化”,产城融合的概念由此得到了当下的新演绎。
然而,在经历了30多年的发展后,在全国城镇化快速推进的当下,一些产业区、新城区的发展暴露出越来越多的问题。例如,由于居住功能与就业功能的空间分离所带来的潮汐式交通已经成为诸多大城市的通病,近年来“卧城”“鬼城”现象更是屡见不鲜。
基于上述研究背景,研究认为,随着国家新型城镇化战略及规划的提出,我国新一轮西部大开发战略的推进,兰西格经济区的发展,以及青海省东部城市群的建设和重大基础设施项目的实施,西宁市的整体发展进入快速上升通道。作为省会城市、区域中心城市和地区枢纽,传统的产业布局规划思路与方法无法满足新时期西宁市产业空间与社会空间协同发展的需要,当前亟需契合全新的发展诉求,通过“产城互动”模式实现“产城融合”及经济和社会的协调发展。
研究认为,产城融合的内涵应是“就业-居住的要素匹配”,从而促进城市功能系统的高效平衡。应包含以下三方面:一是至少以城市整体尺度来考量产城的诸多要素和匹配度,对于流动人口比较较大的城市,甚至应考虑区域流动因素,实现不同阶层的人群根据不同就业需求、居住需求和服务需求在城市乃至区域尺度内各自择优而居;二是应根据人们的住房需求、用地布局安排等为各社会群体提供多样化和市场化的居住空间和就业空间,从而最大化地保障和满足不同社会群体的居住、就业和享受公共服务的需求;三是必须应满足在个人综合最优选择居住地和就业地时交通的个人成本和社会成本最低。
由于目前我国产业园区开发普遍采取政府主导模式,其被赋予更多的经济重任,产业园区的选址较为固定,多布局在城市郊区并且独立于城市主要生活区。因此,鉴于产业园区区位选择的相对固定性,研究选择从就业者角度出发,解析“就业-居住”要素匹配的影响因素。
在前述理论背景下,研究将“就业-居住的要素匹配”归纳为四个方面,即就业机会、居住机会、公共服务机会以及联系以上三者之间的交通成本。就业机会主要包括就业者本人的自身条件(如年龄、性别、文化素质等)与就业单位所需人才的匹配程度。居住机会包括住房面积和价格、居住环境优劣、邻里关系等,尤其是住房价格与就业者自身可支配收入的差异。公共服务机会包括就业者享受教育、医疗、文化、绿地等设施配置的服务圈距离和丰富程度,也是影响就业者“就业-居住”空间关系选择的重要因素。交通成本包括用于上下班的通勤交通成本和使用公共服务设施的非通勤交通成本,当然这二者之间有一定的相关性,并受到就业、居住、公共服务等功能布局和选择交通方式的影响。不同层次的就业者根据自身对就业机会、住房机会、公共服务机会的需求和偏好,加之能承担的交通成本,进行收益和成本的权衡,最终做出区位选择,达到利益最大化的目的。
可以说,“产城融合”是一个以市场化为主的行为,以居民个人为核心,规划的作用只是对居民的各种空间选址行为进行功能上的梳理、引导和调控,并消除阻碍就业者根据自身偏好在工作、住房、公共服务设施享用和交通出行之间进行自由选择的障碍;而非直接在空间上的“蓝图”式安排。
研究通过2014年对西宁经济技术开发区的实地调查,对 “产城融合”的核心内涵——“就业-居住的要素匹配”概念进行实证分析。西宁经济技术开发区为国家级经济技术开发区,于2000年7月由国务院批准成立,经多年演变,目前为“一区四园”管理模式。四园分别为:东川工业园、生物科技产业园、甘河工业园、南川工业园;开发区规划面积126.89km2。
通过访谈和问卷,研究就就业、居住、公共服务、交通等几个方面进行了调研。
1、就业机会与居住机会。调查显示,西宁经济技术开发区的员工多选择居住在园区附近或中心城区,即人们倾向选择通勤成本小或公共服务设施良好的区段,体现出市场机制下人们自发选择的结果。然而实地走访调研显示,产业园区员工在进行就业空间与居住空间选择时,还存在诸多障碍。在“最不满意的居住条件”调查中,“公共配套设施的完善程度”,“离工业园区过近,有污染”、“交通便捷程度”三项成为突出问题。产业园区内大多普通员工等中低收入者,受自身就业机会限制,他们多从事低端的制造或家政服务,较低的工资水平使得他们难以承受中心城区高企的房价,多选择居住在园区配套的宿舍,或租借在周边房屋。但是,园区内部及周边往往公共服务设施匮乏,仅能满足员工的日常最基本需求;且工业区与居住区的环境隔离措施不够,工业区的治污力度有所欠缺,这均造成西宁市产城融合发展中阻碍员工根据自身偏好进行“就业-居住”自由选择的障碍。收入水平较高的管理层员工多倾向选择居住于中心城区(城西区),这与中心城区拥有良好的教育、医疗、文化等公共服务资源有很大关系。但居住在中心城区的员工在享受良好服务设施的同时,多数要忍受长时间的通勤。
2、公共服务机会。针对部分园区就业者受中心城区良好公共服务资源的吸引,宁愿忍受长距离的通勤,也选择居住在中心城区的现象。目前,西宁市城区能基本满足产业园区员工的小孩幼儿园、小学、初中和高中的教育,但这些优质的教育资源多集中于中心城区。与此类似,医疗服务设施方面,产业园区员工(及家属)主要依赖于位于中心城区的市级医院,缺乏位于产业区附近的社区医院、区县级医院等不同层次医疗资源的配置。再者,目前西宁市主要的文化娱乐场所集中在城中区和城东区,城西区和城北区及三县中娱乐场所寥寥无几;且调查问卷显示,目前产业园区大部分家庭体育锻炼或游憩的场所主要为家中或附近绿地广场,较少选择去城市级的公共场所。可见优质公共服务资源或城市级公共设施多集中在中心城区,区县级或者社区级公共服务设施普遍缺失,导致那部分不得不居住在产业园区的普通员工缺失了自由选择公共服务的机会。
3、交通成本。①通勤成本。调查显示,43%的员工认为目前通勤时间比较长,城区员工出行时耗平均为46min,整体远高于西宁市居民的平均出行时耗。究其原因,西宁市道路交通结构不均衡,次干路与支路比例较低,公交线路网密度偏低是导致这种通勤障碍的重要因素。②非通勤成本。在因公共服务设施产生的非通勤成本方面,优质公共服务设施过于集中于中心城区带来了大量跨区交通,而公共交通的不通畅性降低了这种由于居民主动选择行为所带来的长距离交通的便捷性。访谈了解到,员工对小学、中学、医院等资源的需求一般以高品质的服务质量为第一要素,部分家庭不惜忍受长距离的交通距离而出现大量跨区使用公共服务设施的行为;另一方面由于居住空间内部或附近相应公共服务设施的缺失,导致本应步行可达的设施还需使用交通工具,且交通时间大大超出设施可达性的要求。
实证结果表明,市场机制下就业者根据自己的各种偏好,自发选择居住机会、就业机会、公共服务机会以及通勤/非通勤交通行为,以便实现更优的匹配。但在实际发展中,诸多障碍的存在影响了就业者的自由选择,如可支付性住房的短缺、不同层级公共服务资源的缺失、交通网络的不便捷等。因此,产城融合发展过程中,追求“就业-居住的要素平衡”,更合理的做法应该是发挥市场自发调节这只“无形的手”和政府公共干预这只“有形的手”双重作用,消除阻碍就业者基于自身偏好在就业、居住、公共服务和交通之间自由选择的障碍,如提供可支付性住房供给、完善公共服务设施、疏通交通廊道等。
西宁市及其经济技术开发区所面临的问题在其他很多城市也可发现。如何实现“就业-居住的要素匹配”和实现城市功能系统的平衡,这项研究有一定的启示性。
适度的职住分离是产城融合的动态过程  在现实的发展过程中,“产”“城”之间始终处于“不平衡”的作用状态。一方面,二者各自的体系都处于不断的演进过程之中;另一方面,二者之间的“相互作用过程”是一个“打破既有平衡”的创新过程。对产城融合的理解也不能停留在只看静态结果,而应建立起动态的“过程思维”,明白产城融合是一个复杂而漫长的“互动作用过程”,而并非最终结果。因此,在产城融合发展过程中,追求就业与居住的绝对均衡匹配是难以做到的,由此产生的跨区域交通也是不可避免的。因而本文所倡导的以“就业-居住”为基本功能的城市系统达到平衡只是一个方向性指引。城市公共政策制定者应承认市场经济条件下一定程度“职住分离”的客观性和合理性,致力于减少对劳动力自由选址的硬件约束和制度性约束,通过诸多障碍制度的消除等措施可以使就业空间和居住空间达到最大程度的衔接匹配,进而促进产城融合发展。
政府公共干预致力于进一步扩大机会和减少成本  尽管本文承认市场经济条件下一定程度“职住分离”的客观性和合理性,但是,如果城市功能性空间布局不合理,就会导致就业者额外的个人交通成本和城市产生没有经济效率的社会成本。因此,政府公共干预应该是便于就业者进一步扩大就业、居住和享受公共服务的选择机会,并尽可能减少交通成本。就具体措施而言,一方面,应在可达性较好的区位提供居住用地,或者是在就业密集区(如产业园区)附近提供更多的可支付性住房,以满足部分中低收入者的居住需求;抑或在就业中心和相应的居住密集区之间提供便捷的快速交通设施,以降低就业者的通勤成本。另一方面,政府也需要特别关注城市公共服务设施在空间上的合理配置,尤其是基础性的教育和医疗设施,逐步改变计划经济时期城市优质公共服务设施大部分集中在中心城区的弊端,实现公共服务设施分社区级-区县级-市级的层级设置,并保障每一层级公共服务设施的质量。这样,就业者在进行就业空间和居住空间选择时,不需过多考虑公共服务设施配置的问题,从而促进“就业-居住的高绩效平衡”。
如果只考虑减少老年人口的比例,生育政策需要尽快调整。同时,政府需要刺激人们维持尽可能高生育率的欲望。然而,老年人的比例减少的成本是总人口规模的增加。本质上,减少老化的解决方案通过增加人口规模相当于不断添加溶剂稀释溶液浓度,但前提是必须有一个足够大的容器,以适应增加的解决方案。目前的数据显示,在过去的几十年里,人口的空间容器(由水、能源、耕地和其他环境资源构成)正变得越来越小。虽然提高资源利用效率可能从内部扩大容器的承载能力。此外,立即转变生育政策以刺激达到高生育率水平,实现更替从政策连续性角度并不可取。
更多孩子的出生和进入劳动年龄可能一定程度弥补老人退出劳动力市场,抵消人口老龄化引起的经济负担。然而事实是,人口的增加对资源的需求和配置提出更高的要求,我们应当以怎样的策略来应对?是以更重的负担来换回报,还是反之?模型显示,2010年抚养比小于0.35,即5个劳动人口抚养不到2个被扶养人口。如果没有政策调整,2045年5个劳动人口将抚养3个被扶养人口,2060年达到抚养率的峰值0.73。而一旦政策调整,如果调整出现在2015年,最大抚养比将在0.66-0.68之间,如果调整出现在2025年,最大抚养比将在0.67-0.72之间,表明政策调整越早,未来抚养比越低。然而不论政策如何调整,抚养率均保持在一个相对高位。研究表明,未来更低的抚养比是基于近期抚养比快速上升基础上的,因此,生育政策调整的恰当时机应当使抚养比在55年中最低。
人口政策是一个国家的长期战略,除了客观因素,如人口规模和结构,调整人口政策也受到道德和价值判断的影响。中国政府实行了30年的独生子女政策受到多方挑战,很多学者担心高抚养率和劳动力短缺会阻碍经济发展,因此生育政策调整的呼声高涨。然而生育政策调整的成本是增加约十分之一的人口,如果马上调整生育政策还可能带来未来的高抚养率。累积抚养比率的最小值(研究假设时间区间)出现在政策不调整时,这意味着为减少社会成本,保持目前的计划生育政策是最佳的选择。
中国人口研究的复杂性需要考虑人口结构和巨大的人口规模。考虑到中国庞大的人口基数,环境和自然资源的能力有限,以及人们提高生活质量的要求,适当控制人口规模仍然是政府最主要考虑的问题。即使不调整生育政策,人口仍将在10亿年超过10亿。为如此巨大规模的人口提供高质量的生活对任何政府来说几乎都是一项不可能完成的任务。研究表明,稀释老年人口增加的人数在中国可能不是一个可行的解决方案。也就是说,为减少人口老龄化的压力,在2020年之前完全放开生育第二个孩子不是一个合适的选择。当然,调整人口政策不仅会涉及到考虑人口规模,还涉及政治影响力和民意。因此,人口政策需要不断调整使之适应经济和社会发展。
来源:江苏省城镇化和城乡规划研究中心. 西宁市产城发展的空间特征和社会结构研究[R],2014.
(供稿:钟睿)