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02城市开发与土地经济(刘冰) 发布时间: 2016-01-29 点击: 2996

交通投资的价值利用:交通融资溢价归公的研究综述
交通基础设施的大型公共投资——例如新建高速公路的互通立交或换乘站——可以大幅度提升周边私有土地的价值,通过不同方式获得这些受益的价值是一种基础设施融资机制,但仍存在很多问题:溢价归公(value capture)促进还是阻碍了经济发展?如何作用于不同社会部门?这部分收入可观、稳定、可预测吗?怎样使用和实施才可行?明尼苏达大学交通中心对溢价归公的公共政策影响进行了专门研究。
明尼苏达州可运用八项溢价归公策略:土地增值税、税收增额融资、特别收益评估、交通设施费、开发影响费、协议征收、联合开发、空中开发权。溢价归公策略的目标对象有的是业主,也有的是开发商。这些策略适用的时间、地点和方式各不相同,也会产生不同的结果,产生的结果可以从经济效率、公平性、可持续性和可行性四个相关标准上评估。这些策略可以单独使用,也可以针对特定的情况和目标组合使用。然而,获取的价值量不能超过交通所创造的总收益,否则这些金融工具将丧失对发展的经济推力。若希望实施几项或所有的策略,政府机构还需要考虑一些重要的法律事务,为保证部分策略的实施需对明尼苏达的法律进行一些调整。
1.背景
(1)需要可替代的税收来源
关于美国交通资助和融资系统的适宜性、公平性和效率性日益受到关注。特别是汽油税面临严峻的挑战:更多节能型车辆带来更少的税收,人均出行逐步下降,通货膨胀日益降低税收价值。为了确保充足的交通投资,需要可替代的税收来源,一种可能来源就是溢价归公。
(2)溢价归公的含义
a.交通、可达性和价值创造
交通网络和城市土地价值关系密切,交通改善提高了地点的可达性,高可达性的区位意味着更高的土地价格。土地所有者和开发商可从这些土地增值中获利,通过溢价归公机制,能够收回一部分的土地增值,这部分收益可以支撑交通改善或投资,从而刺激新一轮的可达性和土地价值提升。
b.交通融资框架中的溢价归公
交通资助的机制可以分成三大类:一类是使用费——例如交通费或汽油税——由交通设施的使用者缴付的费用,付费方和受益方的关系非常清晰。另一类是由公众支付的一般税,例如销售税和收入税。这种方法假定市民通过广义的经济和社会回报从交通投资中获益,付费方和受益方的关系不是非常清晰。溢价归公机制介于这两类之间,其目标限定在间接获益的人群中:从交通改善后的土地增值中获益的土地所有者和开发商。根据衡量价值收益的不同方法,产生了一系列不同的溢价归公策略。
2.溢价归公策略
该研究总结了上述八项策略在合作者、协调者、时机、空间范围、适用项目、资金用途、所有权、政府层级等几个方面的不同特点。由于这些策略主要在交通项目完成后才能实现价值捕获,所以它们普遍用于项目的资金成本而不是用于项目的运作和维护。然而,在有适当规划并运用债务和年金工具的情况下,任何时间发生的任何成本都可以采用这些策略。
(1)土地增值税(LVT)
土地增值税(一种物业税)是最广义的税收形式,它获取的是交通网络(不仅从一个特定项目)可达性提高而带来的土地价格的总体增长。单纯征收土地税的做法很少,最普通的形式是为物业税,即对土地征收比房屋更高的税率。这是因为对房屋征税会抑制项目的开发,而土地的供给量是固定的,对土地征收较高的税率不会产生经济的畸变。但是土地增值税在美国较少使用,其特点如下:
在经济效率方面,为投资地点的选择提供强有力的信号,刺激开发商集约利用土地,快速开发闲置地块,鼓励高密度开发。在公平性方面,把税收负担从住房转移至工业和闲置地块(具有较低的容积率),主要受益者是土地价值较高地区的办公楼业主、独户家庭和中高收入社区的业主,低收入社区的税收则可能有所提高。在可持续性方面,该税的税率低,可以提供一个稳定发展的基础,具有适度的增长潜力,并广泛到足以替代物业税。在可行性方面,较易实现,但由于高可见性和潜在不受欢迎度可能受到政治上的挑战,而且很难获得准确评估。在实施方面,在现行法律下,土地增值税尚没有明确合法化,在使用土地增值税或它的各种变体时,最重要的问题是要确保其基本的政治支持以及每年进行连续的物业价值评估。
(2)税收增额融资(TIF)
税收增额融资对未来的开发(或再开发)项目的物业增值实行征税,以便为开发筹措资金,其中包含基础设施改善的费用。TIF地区可以超出项目基地的范围扩展到项目周边的小型区域。这项策略通常用于当地政府为了促进住房、经济发展和既有社区的再开发。然而,TIF很少用于交通领域,除非是用于小规模的城市轨道交通网络。其特点是:
在经济效率方面,该策略可以促进经济发展,但收入很大程度上依赖于物业收益的程度。
在公平性方面,它能把成本和收益联系起来,但当TIF地区与其他税收辖区例如校区的边界重合时就会出现矛盾;而且对既有商业、低收入家庭或者固定收入家庭也可能产生较高的经济负担。
在可持续性方面,由于该策略主要应用于邻近交通改善的特殊区位,获益的项目有限;较常规的税率更高;在健康的市场/经济环境下,相当稳定和可预测;与通货膨胀和收入保持同步。
在可行性方面,由于它相对于一般纳税人的可见性低,因而在政治上是可行的,但用于管理人的投入会更大以确保策略的合规性。
在实施方面,TIF目前仅限于明尼苏达州的地方政府单位,需要对法规(469.175)进行修订,以将明尼苏达交通局和地铁运输局(或其上级机构)补充到合法的用户名单中。
(3)特别收益评估(SA)
特别收益评估是指对邻近新建设施的房地产实行特别费用的征收,这种费用只针对从公共改善中获得特定收益的地块加以征收;这些收益必须能够被清晰地判别和测定。这项策略广泛用于美国,尤其是地方的基础设施改善项目。其特点是:
在经济效率方面,刺激经济发展,收益按使用比例分配。
在公平性方面,它把基础设施项目的成本与受益人联系起来,但这种关联取决于估价结构和豁免权;征收的费用一般由房屋价值所决定,因此低收入和固定收入的居民可能会支付更高的税率。
在可持续性方面,由于适用的典型项目非常少,获取的收益十分有限;税率各不相同;对于某些具体项目来说,可能会提供少量却又重要的收入来源。
在可行性方面,对受影响的业主有较高的可见性,可能会导致当地的反对意见;商业建筑的所有者倾向于支持这项策略,但住宅的业主通常会反对;而在行政管理上,最大的技术困难之一是复杂的立法过程。
在实施方面,明尼苏达州的法律有必要进行修订,允许在洲际公路和公共交通设施项目上运用特别收益评估。
(4)交通事业费(TUF)
交通事业费是把交通运输网络当作一项公用事业,如同当地的给水和排水等其他公用服务相似,主要通过向用户收费获得资金。与房地产税相比,交通事业的费率可根据与交通需求更相关的开发条件来设置,其中包括每个单位的住房或停车位的费用、基于每平方英尺或总楼板面积的费用、因特定物业类型的出行生成率而不同的费用等。这项策略在美国面临着合法性的挑战,最常见的理由是它意味着一项税种,因此引发了一些地方辖区对其进行公投的要求。这一策略的特点是:
在经济效率上,把住宅的成本负担转移到商业和工业,因为这两者通常更多地利用交通运输网络,可以从免除地方物业税的用户(例如教堂、运动场、公共建筑)中收费。
在公平性上,比物业税能够更好地把项目的投入和收益联系起来;对物业可以基于其使用交通系统的程度进行计费,如住房的费用可能减少,但是零售业的花费显著提升。
在可持续性上,该策略相对稳定,税率可按照项目开发类型加以设置。
在可行性上,由于把税收负担转移到非居住用地,该策略会得到居民的认可,因而在政治上较可行;行政管理的工作量增加;并具有潜在的合法性挑战。
在实施上,交通事业费没有现行法律授权,所以需要通过州级立法使其合法化;交通事业费曾在过去因为缴费水平和业主获益之间的关系微弱而受到挑战,为此希望设定交通事业费来扶持交通运输发展的辖区可以选择委托正式的规划或工程分析以更好地建立二者之间的联系;此外,地方辖区应该慎重考虑对某些居民群体予以降低或免除交通事业费的这一措施的使用。
(5)开发影响费(DIF)
开发影响费是对新项目开发的一次性收费,它与协议征收的费用相似,都是为了弥补与地区增长相关的公共服务成本而主要对新开发项目收取的费用。但不同之处在于开发影响费可以对当地道路、学校或停车场等开发基地以外的服务项目进行收费,另一个不同在于开发影响费一般是通过对新项目的公共服务成本进行正规核算而确定的,不是协议征收中运用的非正式协商议定过程。开发影响费在美国得到广泛运用,但在明尼苏达州开始征收开发影响费之前,也曾在法庭上受到争议。其特点是:
在经济效率上,大部分的费用分配给那些最有可能从基础设施中获益的人。
在公平性上,合作开发者会收到大致按比例的收益;除非开发商放弃低收入和中等收入的住房市场,否则费用不会累退(即与富人相比,它不对穷人施加相对较高的经济负担)。
在可持续性上,由于开发影响费通常针对新的项目,所以征收的范围较窄;但适应性强,有较好的增长潜力。由于强烈依赖于新住房和商业空间的需求,所以普遍受到住房市场和经济周期性波动的影响。
在可行性上,这种费用征收的可见性不是太高,所以政治上可行;具有相对较低的管理成本。
在实施上,需要特别的州级法律授权该项收费措施的使用,但在项目征收费用和项目影响之间必须有明确的关联。
(6)协议征收(NE)
协议征收费用基本上等同于开发影响费,除了不是经过正式核算过程而确定以及不常用于开发项目基地以外的基础设施供应。在协议征收策略中可以采用实物出资的形式,把当地道路、停车场或者其他公共物品的建设作为开发审批的条件,或者可以要求采取代替费的形式。这一策略用于明尼苏达州的很多社区,其特点是:
在经济效率上,把项目开发成本(通过一次性固定收费)分配到开发商中。
在公平性上,为投资者提供利益;成本负担在不同收入人群的分配很可能取决于开发项目中新居民的收入。
在可持续性上,具有较窄的适用范围和高税率;由于它面向新开发项目并且依赖于房地产市场状况,所以具有周期性。
在可行性上,因为它被视作一种使新住户“为自己的道路”买单的方式,通常政治上是可行的;管理方面由于作为项目开发审批过程的一部分,所以相对简单。
在实施上,在当前法律下已经被授权。当地政府应当避免对项目开发商提出随意性的要求,并应该利用正规的交通影响研究以便在拟建项目的影响和协议捐助之间确立比例原则。
(7)联合开发(JD)
联合开发是指交通设施和附近的私人房地产项目共同开发,私营部门合作伙伴提供设施或投资以抵消项目成本。有两种类型的联合开发:收入分摊和成本分摊。对于前者,基础设施的供应商通常是公共部门,占有邻近改善设施的新开发项目的收入份额。对于后者,私营部门直接供应或维护基础设施。联合开发在亚洲比较常见,其特点如下。
a. 在经济效率上,开发商或租户的投入与他们预期的收益相符。
b. 在公平性上,由于交易是自愿的,可以确保其收益的公平;考虑到业主的支付能力,联合开发方式包括从中性到进取性的。
c. 在可持续性上,由于该策略仅适用于房地产的小部分市场,所以适用对象相对有限,收益通常较少;且开发收益与商业和办公房地市场的波动密切相关。
d. 在可行性上,因适用范围有限和可见性低,使其在政治上会受到大多数居民的欢迎;但增大了行政管理的复杂性,需要成熟的法规、市场和金融技能。
e. 在实施上,公私合作(PPP)在现行法规中已得到授权。
(8)上空开发权
上空开发权的协议旨在确定交通设施之上(或之下)的空间开发权,以将其转换成公用设施的资金投入或未来附加的物业税或所得税。某些类型的设施(例如地铁)可以使邻近的土地价值急剧升高,这就刺激了开发商进行高密度开发,公共部门可以出售或出租这些设施上部的空间开发权。这项策略已经使用了较长的时间,其特点如下。
a. 在经济效率上,能明显促进地方的经济效率;由于合作者愿意通过市场交易进行投资,其成本投入与获得收益成比例的结果极有可能达成。
b. 在公平性上,投资者按投入的比例获益,表现为他们在这一高可达性地区可使用空间的大小;考虑投资者的支付能力,可实行从保守到进取的开发;可以替代其他递减的一般税收。
c. 在可持续性上,仅用于特定开发且仅在项目基地内产生收益,适用范围窄;但可以成为特别交通改善项目的融资计划中的组成部分;具有适度的增长潜力;对商业、办公市场的预测能力关系到这类开发,因而具有相对较高的波动性。
d. 在可行性上,该策略对大部分纳税者通常不可见,因而大多数情况下政治上可行;但与其他溢价归公策略相比,管理上更加复杂,要求具备与房地产管理和法律相关的专业技能。
e. 在实施上,上空开发权在明尼苏达是被许可的,并实现了小规模的应用;但进一步的应用可能有限,部分原因是缺少合适的区位;寻求促进上空开发权的辖区必须考虑这类开发的产权结构问题,以及提供给开发商的出售或出租协议中所需要的条款。
总之,这些溢价归公策略有的面向房地产业主、有的面向开发商,何时、何地、怎样运用它们均有所区别,可以根据实际情况,独立或者组合地使用这些策略。
来源:Research Administration Center for Transportation Studies,University of Minnesota .Harnessing value for transportation investment:a summary of the study: value capture for transportation finance[R], 2009-06.
(供稿:张秋扬,刘冰)