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06城乡社区发展与住房建设 (杨辰) 发布时间: 2016-01-29 点击: 3350

伦敦和纽约的保障性住房计划:在市场和社会混合之间
1、 保障性住房和新自由主义城市治理
近年来,保障性住房在发达经济体的许多城市再次兴起,关于保障性住房的诸多论点都与城市治理的新自由主义密切相关,住房市场和住房政策都受到了新自由主义的影响,政府促进房屋私有化,减少对住房的公共资助,转而补贴需求方,即提供房租补贴或向中低收入家庭提供贷款。
本文将关注伦敦和纽约的新住房计划——伦敦住房战略(LHS)和纽约的新住房市场计划(NHMP),将这两个政策分别与两个城市之前的住房计划进行比较,并探寻这两个城市共同的政策趋势,分析的关注点在于保障性住房的市场导向及其推动的社会混合。
2、伦敦的住房计划
在过去30年间,伦敦的房价飞涨,不仅低收入人口难以负担房价或租金,甚至中等收入的伦敦人也难以负担。面对如此严重的住房问题,伦敦两任市长Ken Livingstone和Boris Johnson分别在2004和2010年颁布了“伦敦计划”(London Plan)和“伦敦首要法定住房战略”(LHS,London's first statutory housing strategy)。通过这两个政策的住房目标和实现程度的对比可以发现,这些政策在新自由主义背景下运行,因而越来越倾向于满足市场和中等收入及以上的家庭的需要,而非低收入人口的需要,市场价格甚至影响到社会租赁价格的上升,进一步限制了穷人和中等收入家庭的住房选择范围。
混合居住社区的目标形塑了住房政策,并被广泛贯彻实行,社会弱势群体将在这些政策中受益,但仍然存在一些令人担忧的地方,例如在街区再生过程中出现的“绅士化”、社会纽带的断裂、开发商不愿意在他们的项目中加入社会租赁住房以及这种社会混合的住房模式被认为不能消除居住隔离而被描述为微观地理上的居住隔离(micro-geographies of segregation)。
3、纽约的住房计划
纽约在过去的几十年间也面临着房价上涨的问题,低收入家庭和中等收入家庭都面临着难以支付房价的问题。1970年代的经济和城市危机导致人口迁往郊区,大量街区被遗弃,遭到破坏,里根政府1980年代削减在公共住房和城市内部修复上的补贴,更恶化了住房状况。
在这样的背景下,纽约市长Edward Koch在1986推行为中产阶级发声的“十年住房计划”(Ten Year Housing Plan),这项计划成功达到其目标,包括供应大量的保障性住房、促成不同收入阶层混合居住街区、改革和稳定社区、减少空置房屋、推进福利计划和减少犯罪。然而在2000年左右,纽约的住房问题仍旧十分严峻。联邦政府对住房资助的减少和住房需求的上升导致房价的上涨,纽约市长Michael Bloomberg提出通过一个名为NHMP(New Housing Marketplace Plan)的新十年计划使纽约成为“保障性住房的全球领导者”。
通过这两个计划的对比可以发现,NHMP将更多的预算投入于建造新房,而非修复和保存现有住房,由于新房价格高于二手房价格,因而NHMP的受益人不同于“十年计划”的受益人——NHMP以城市中等收入及以上的家庭为目标人群,而“十年计划”从以中低收入家庭为目标人群。
另外,和保障性住房计划一起通过的不同收入阶层混合居住政策亦引发了关于其成本和成效的疑虑,现有数据不足以说明混合居住有助于分散贫穷,保障性住房在空间上仍然呈集中状态。还有研究质疑这些政策计划究竟是稳定了混合型街区还是加速了绅士化的进程。同时,不同收入阶层的人群居住在同一栋建筑内亦存在许多潜在的问题。
4、 关于政策的讨论和影响
伦敦和纽约住房政策的相似之处在于:第一,保障性住房处在私人房地产市场之中,同时城市资源转向帮助中等收入及以上的家庭;第二,两个城市的计划都强调促进社会混合居住。
然而研究表明,现有住房政策似乎只是调整了居住隔离的模式和规模,而不是降低其程度,大规模的居住隔离转变为碎片化的居住隔离。本文根据社会学研究提出一种不同的观点,在一个较大的混合居住区域内允许一些小型的同质性住房相对集中,这种社会空间的改变将降低宏观居住隔离,是一个有益于社会的过程。
通过保障性住房促进社会混合的一个意想不到的后果是绅士化的进程导致了原本居住的那些不富裕的居民被替换,如何保证在引入更高标准的住房和中产阶级居民的同时不替换掉原来的居民需要更加深思熟虑的措施。
本文从以往的研究中提炼出这样一个为中低收入人群提供保障性住房的措施:优先升级改造旧城区房屋,可以在其中加入新的房屋单元,而非投资拆除和重建。
其它全球化城市或正处于全球化中的城市或许也将经历相似的问题并且依赖市场解决住房需求,伦敦和纽约的政策趋势对此将是一个警示。
来源: MAROM N, CARMON N.  Affordable housing plans in London and New York: between marketplace and social mix[J]. Housing Studies, 2015, 30: 993-1015, DOI: 10.1080/02673037.2014.1000832.
(供稿:曹丹仪)

香港和英国的社会租赁住房:新自由主义政策的分歧还是正在形成中的市场?
香港和英国的住房政策改革遵循不同的发展方向,在香港的公共住房供给体系扩充的同时,英国的公共住房供给体系缩小。香港的公共住房体系并不与资本主义冲突,相反,土地财政收入是香港特别行政区政府财政收入中至关重要的一部分,土地和房产交易是香港经济的重要组成部分。在英国,将公共住房私有化意味着加强商业,特别是租赁市场和房地产市场。
由于不同的原因,在新自由主义时期,两个地区采取了不同的住房改革政策。公共住房是殖民政府和特别行政区政府实现政治合法化的一种手段,因为香港当时的人口状况和住房状况可能导致暴乱和政治脱节。同时,贫民窟的拆除使得有价值的土地得以发展,尤其是那些位于较好地段的土地。英国政府推行住房私有化,尤其在撒切尔夫人执政期间,提出了“购买权”以及实行其它亲市场的政策,这些政策也包括大规模地将公房转移给非盈利房屋协会,这意味着公房私有化在一个空前的规模下进行。福特主义、国际危机导致大量公房失修、难以维护,一旦实行私有化,维护公房的责任也将随之成为私人的责任。
1、 香港:恢复弹性或是逐步衰减?
在1950年代早期,香港遭受来自内地的移民压力,移民非法占用土地进行居住,形成棚户区。1953年底,石硖尾棚户区发生火灾,5000人失去居所,香港政府决定在附近建造居住区,这一决定在当时是相对节省的解决方案,并且可以对移民居住区的环境和各种状况进行有效的控制。虽然石硖尾火灾被认为是转折,却并非是香港发起社会租赁住房政策的真正原因。但无论如何,火灾之后公共住房领域开始得到发展。在世界上许多地区进行公共租赁住房私有化、削减公共租赁住房的背景下,香港持续数十年投资建设公房。
住房供应在近几十年间朝两个方向发展:公有领域和私有领域。公有领域是为住在社会租赁住房的穷人和被政府称为“夹心层”的境况较好的蓝领和白领工人提供的,这些住房被称为“公有住房”。私有领域则聚集了富人,但旧式的租赁住房仍旧住着那些十分穷困的人和新移民(少于七年),他们没有资格申请公房或是有资格但仍旧在等待入住公房中。由于私有住房市场被私人投资者和投机商主导,他们多数来自国外,所以私有住房的价格远高于平均收入水平者的支付能力。
香港特别行政区政府不是通过选举产生的政府,无需对社会负责,它提供高水平的社会产品和服务在一定程度上是为了获得政治合法性,这些服务包括优质的公房以及便捷、便宜的公共交通。香港的土地几乎都是公有的,房地产交易对香港和香港公共财政而言十分重要,因为每年公共土地的“出售”(实际上是租赁)以及其它与土地相关的收入可占财政收入的30%。
从1970年代开始,香港住房政策注重发展较高质量的住宅以及再发展先前不佳的住宅。为了释放住房和减少等待入住公房的时间,殖民政府在1970年代早期开始了私有化进程,租客被给予购买权,并且可以优先以补贴价格购得新住房,目标人群是“夹心层”阶级,包括那些住在社会租赁住房内境况较好的家庭和中等收入阶级。由于土地的不足和其在公共财政中所起的作用,棚户区的土地被改造再发展成高层住宅区,这些高层住宅区已经达到空前的密度。现在的香港,公共住房得到长足的改善,容纳了不同收入的人口。
2、 英国:剩余化或是现代化?
由于房屋损坏和战时房屋建造中止,战后的英国政府面临着提供大量住房的巨大难题。随着中央政府通过拨款资助和其它政府间的权力转让,以及地方政权发展房屋计划和实行住宅区管理,到1970年代早期,英国建立了世界上最成功的公共住房项目之一。然而,新自由主义引发的福特主义危机和新的政治范式导致了战后经济衰退,这影响到政府在社会服务上的支出,尤其是公共房屋。公房的衰落伴随着私有、自有房产市场的扩张,自有住房的扩张又导致了剩余化(residualization)——“剩余化”指的是公房转向为社会上的穷人服务,这导致了公房的边缘化和污名化。
在布莱尔政府时期,中央政府曾拨款修缮公房。1989年通过的法律减少了中央政府的补贴,推动了租金的提高,使得公房的维护变得更为困难。与此同时,更多的资金用来补助需求方(住房补助)和促进房屋协会的运动(公房的私有化)。曾经被公房占据的街区现已变成混合所有制的街区,包括社会租赁房屋、私人租赁房屋和自有房屋。
2007年经济危机之后,自有房屋减少,显示出房价高昂、难以负担这一问题。住房危机在2008年之后愈加明显,尤其是在英格兰的东南部和伦敦地区。维持现存的公房是克服危机的关键努力之一,新闻上常见学者、政治家、房地产专家和其它利益相关者的公开辩论,但由于缺少行动,住房危机加重并将持续更长的时间。2008年通过的新法律旨在提高英国的住房供应,使新的公房再次成为可能,它提升了租客的权力和参与度,为私人利益在该领域的投资制造了障碍。
4、对两个政策的总结
在解释为何公共租赁住房在香港得到发展而在英国得不到发展这一问题中,有两个概念至关重要,分别是弹性(resilience)和剩余化(residualization)。在香港,虽然拆除贫民窟和发展土地占用了大量的财政收入,但是出于政治原因,殖民政府和特别行政区政府依然投资住房建设,城市内住房领域弹性的关键因素就在于香港政府在新建和维护公房上的系统性投资。另一方面,福特主义危机影响了英国的政治氛围和改革步伐,导致福利制度受影响,尤其是住房政策。现存住房的老化和维护不力,以及政策明确拒绝“劳动贵族”与更穷困的人分获益处,使得公房的名声不佳。但不可否认的是,英国的公房几十年来为成千上万的人口提供了优质的住房。
这两个案例的分析表明,公共住房政策应当被视作在新自由主义世界中改善不平等的一种手段。政策制定者应当关注房屋的质量和保证一个街区内各种所有制(tenure)、服务和人群(拥有不同职业、收入水平、年龄、种族和民族)的混合,一个混合的街区更有可能提升平等和生活质量。
来源:VALENCA M M. Social rental housing in HK and the UK: neoliberal policy divergence or the market in the making[J]? Habitat International , 2015,49: 107-114.
(供稿:曹丹仪)