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06城乡社区发展与住房建设(杨辰) 发布时间: 2016-06-06 点击: 3829

从市场和社会混合解读伦敦、纽约的可负担住房计划
1990年代以来,大都市房价持续上涨,大量居民无力承担昂贵的住房。可负担住房(affordable housing)成为许多发达国家重新关注的话题。可负担住房政策和新自由主义紧密相关。过去30年间,在新自由主义背景下,北美、西欧等地的住房政策改革减少了住房公共补贴(针对中低收入居民的租金援助和抵押贷款),推广私人产权住房。
这些变革也曾在新自由主义的“试验田”——伦敦和纽约发生。在这些全球城市,大量移民涌入导致的住房需求激增,过高的房价给年轻人和中等收入者带来巨大的负担。这些人对于全球城市参与竞争、经济可持续发展至关重要。因此,伦敦和纽约制定专门的住房政策解决住房问题,可负担住房再次成为政策的核心。
文章通过解读近年来伦敦和纽约关于可负担住房的政策文件,结合数据和实证研究,未直接比较伦敦和纽约的住房政策,而是强调政策的相似性,并分析政策影响。研究主要关注两个相关的问题:①可负担住房政策的市场倾向;②社会混合政策。研究分析这些问题的目标人群以及影响,社会混合的实施及结果。
英国1950-1960年代,住房作为战后去商品化的社会福利,以公共住宅的形式出现。1970年代的新自由主义政策将公共住房私有化,减少公租房补贴。1990年代开始政府和开发商合作,建设大量可负担住房。伦敦市政府将可负担住房定义为“针对收入不足以获得体面、合适住宅的家庭的住房”。伦敦规划(London Plan)创造性地将可负担住房分为2类:①传统公租房②新型过渡住房(intermediate housing),包括共同所有权(share ownership)和“半买半租(part-buy part-rent)”。2000年以后,伦敦市相继实施两部住房政策:2004年伦敦规划(the London Plan),2010年LHS(伦敦第一法定住房战略,London’ s first statutory housing strategy)。政策实施期间,可负担住房的目标人群逐渐以有工作的、推动城市发展的中等收入者为主,而非低收入者。由于供不应求,政府采用市场工具,如贷款优惠,补贴私房出租,鼓励居民选择可负担住房之外的住房。政策在调整中更接近市场价格和平均收入,政府资助大幅减少。因此,很多居民搬离房价昂贵的伦敦市中心,郊区贫困人口聚集,空间隔离愈发严重。
社会混合从19世纪开始是英国城市规划的重要内容,后成为可负担住房政策的一部分。英国的社会混合常指居住权混合。混合社区是伦敦住房政策的主要目标:新建住宅区包含商品房,过渡住房和公租房;中高收入社区引入可负担住房;更新低收入社会住宅,加入商品房和过渡住房。这些政策在混合社区,棕地利用和人口密度改善方面有一定效果,但是也导致以下问题:①社会住宅更新破坏低收入者的社会网络;②更新地区绅士化;③开发商不愿意建设公租房,实施效果差;④邻里间过于明显的社会差异加剧隔离。
纽约市1986年颁布的“10年住房计划(Ten Year Housing Plan)”,鼓励政府、开发商、民众合作,政府逐渐依靠市场和开发商来提供住房。这个政策成功提供了大量可负担住房,并形成混合收入的街区。但在2000年左右,联邦住房资助减少,可负担住房租金优惠期满;同时纽约吸引了大量移民,租房需求激增,住房问题更加严峻。纽约市继而颁布NHMP(New Housing Marketplace Plan),鼓励公私合作,用最少的政府资金建设更多可负担住房。后者最显著的变化是主要受益人逐渐变为中等收入者,可负担住房目标人群的收入标准提升,例如,前者的低收入和中等收入都归为后者的低收入。政府更加依赖市场提供可负担住房,但是这些住房依旧昂贵,未彻底解决住房问题。
美国的住房政策通过混合收入居住区疏解城市的贫困集中区。这导致了1990年代之后衰败公共住宅的拆除,政府资助低收入者在贫困区外租房,以及引导开发商在新建项目中包含可负担住房。混合收入居住区在“10年住房计划”和NHMP都是可负担住房政策的一部分,仍存在以下问题:①疏解贫困集中的效果不明显;②更新后的混合社区价格升高,加速绅士化;③混合模式需要改进;④许多低收入者无法申请到筛选条件严格的可负担住房,社会隔离加剧。
伦敦和纽约近年来可负担住房政策的相似点是:①可负担住房的主要目标人群成为推动城市发展的中高收入者,政策逐渐倾向市场,均有以下调整:政府在财政赤字、财政紧缩的情况下,与开发商合作建设可负担住房;可负担住房进入土地规划;可负担住房从需求导向、租户为主转变为供给导向、购买和租户兼有。②都以促进建设社会多元化的居住区,防止贫困集中和社会隔离为目的。政府通过给予开发商一定利益,鼓励其建设混合社区。因此社会混合的动力除了公共利益,还有开发商的利益。但是,新的住房政策也引发了一些批评,认为这只是改变了社会隔离的模式,从大规模街区的隔离变为微小空间的隔离,未真正解决问题。这样的改变虽然促进不同社会阶层交流,共享服务设施,但差异较大的社会阶层在空间上临近,容易破坏居民的社会网络,加剧矛盾冲突。一个出人预料的结果是社会混合导致了绅士化,成为绅士化过程中的短暂现象。因为倾向中等收入者的住房政策,使他们更容易入住更新后的低收入社区和新建混合社区。
伦敦和纽约的住房政策成为 “后新自由主义”的信号,丰富了住房问题的解决方案,可以被其他全球城市借鉴。
来源:MAROM N, CARMON N. Affordable housing plans in London and New York: between marketplace and social mix[J]. Housing Studies, 2015, 30(7): 993-1015.
(供稿:贾宜如)

城市更新中可持续场地规划的决策影响因素框架
城市更新是城市发展领域日益显著的热点话题。场地规划作为城市更新的前提保障,对复兴老城区、取得成功的未来发展有着直接的作用。但涉及规划重建及土地使用的决策过程十分复杂,也没有得到规划实践者足够的重视,因而,需要一些新的工具和方法来帮助做出决策。另一方面,可持续的发展已成为规划领域的共识,许多学者已经在这方面进行过探讨。这篇论文在回顾文献的基础上,提供了一个为可持续场地规划的决策框架,并通过三个香港的城市更新实例的检验,呈现出决策因素理论与实际中的差异,为日后的更新项目提供启示。
城市更新是一种城市资源的再利用,从本质上就能反映出可持续发展的思想。随着人们对居住环境需求的提高,城市更新的目标也从简单的大规模旧屋清除转变为对老城区的提升与恢复。作者从经济、社会和城市设计三个角度对此进行了阐释。
经济角度:城市更新可以用传统的经济学理论进行解释,居民们对空间和土地的需求,即为城市更新中消费的动机。从这一角度来看,城市空间分配的内在机制与对建设和住房的需求、建筑的经济寿命和更新的时机等有关。对于高密度城市,Lee和Chan提出了六个经济可持续的影响因素:高品质规划、建筑保护、土地的策略性利用、社区贡献、整合设计与交通布置。
社会角度:人无疑是城市更新中的主题。人口趋势、家庭结构、社区与邻里变化、弱势人群的特定社会需求,都应作为考虑城市更新社会可持续的方面。同样地,Lee和Chan提出了六个关键因素,即福利要求的满足、资源与环境的保护、和谐生活环境的营造,日常生活的供应、发展的形式和公共空间的可达性。
城市设计角度:更新会改变城市的物质肌理,城市设计在其中发挥着关键作用。两个问题是较为核心的:城市面貌是否从美学上具可观赏性,以及城市基础设施的运行效率。
除此之外,作者还考察了Wheeler等学者的理论,和LEED对可持续住区设计的标准,在文献研究的基础上,建立了一个决策影响因素的框架。它包括以下几个方面:①环境生态(植被率、空气质量、水质、噪音污染、光污染);②社会(当地人口、就业率、邻里身份认同);③经济(当地GDP、财产价值、租金);④政治/法律(政策边界,土地所有权、通行权和契约限制、发展的法律要求);⑤设施(前土地使用、当前土地使用、邻近土地使用、路网、交通量、内部流线、主要生活设施的可达性、水暖电设施);⑥文化(美学、可视性、视觉质量、气味、遗产地标、建筑与风貌独特性);⑦物理(地形高度、坡度、坡度外观、日光量、风向、岩层、地震风险、滑坡风险)。
为了了解土地使用的决策时如何做出,哪些关键因素在实际项目中在发挥作用,作者对三个由香港URA(Urban Renewal Authority)实施的项目进行了分析。
项目1 位于Kowloon City路 、Sheung Heung路,开始于2011年11月,预计2019/2020年完工。场地面积1622㎡,影响213个家庭共计550人。开发后的功能为居住和少量的底层商业。在这一项目中,URA对财产获取与居民迁移采取了特殊的经济手段,即对住户提供现金补偿和提供新住房。另外,还有一些灵活的举措,如Flat-for-Flat Initiatives增加住户的选择(除现金补偿外还可以在开发后的原址或附近购买公寓)。为了确保经济可行性,URA预先进行了全面的资金核算以确保重建后的获利足以支付开销,并非常重视对受影响居民提供经济补偿的政策。
项目2位于Ma Tau Wai路、Chun Tin街,开始于2010年2月,预计2018/2019年完工,地块将发展零售、市政(Government,institution and Community),公共空间及保障性住房。。场地面积3377㎡,影响317个家庭共计770人。涉及地块内为50年以上质量较差的租用建筑,其中一幢1月时还发生了坍塌,导致一些住户无家可归。这也是项目的特殊性所在:事故发生的1个月之内,政府就委托URA开始了重建,及时回应了需要新住房和补偿的租户的需求,并对仍居住其中的居民进行了心理疏导。除此之外,居民还会被提供一项名为EIPA(expression of Interest on Purchasing Arrangement)的福利,可以自主选择现金补偿或是新住房。公众参与方面,两个月时间内,项目共收到了45份意见书,主要与新住房和环境影响有关。
项目3位于Pak Tai街和San Shan路,开始于2011年3月,预计2019/2020年完工。场地面积,影响到154个家庭共380位居民。项目早期为了成功购得居民资产,类似项目1提供现金补偿和新住房,可由合格的住户自主选择。另外,还有一系列的策略,如住房购买补贴、偶然开销补贴等。考虑到对周围人群的影响,一部分原本规划为道路的场地改为人行路,并不再包含于重建范围。
这三个项目都是目前香港的城市更新中典型的案例。除经济考量外,它们也对涉及居民,甚至周围社区和整个香港社会做了充分的考虑。所有项目相关信息都向市民公开,任何人都可以监督并表达反对意见。项目的公共咨询平均花费了8个月的时间,如项目二的坍塌情况还使其难度增加。
三个实际项目在实施中并没有与由规划理论建立起的决策因素完全一致。经济方面,财产价值、租金和重建费用都被精确地估计,以确保经济的可行性,但当地GDP没有计算在内。社会方面,法律问题、人口与就业影响都被加以考虑。环境方面,计入了噪音、日光量、风的影响。土地所有权、法律要求、基础设施和交通也被予以考虑。此外,项目2由于其特殊情况也得到了更多的关注,例如街景与植物种植、辅助设施的可达性和设计的美观程度。但仍有许多因素,如空气质量与水质、社区身份认同、风貌独特性,以及一些地形因素并没有被考虑进去,实际操作与理论仍有较大差距。这主要由两个原因导致:实施者没有给予足够的重视,或时间和资源的限制。而且,诸如地震风险和滑坡风险等因素并不适合所有的项目评估。
这个研究中对理论与实际的检验,可以很好地反映出可持续城市更新在实施中的关键影响因素,并为未来更好地落实可持续发展提供借鉴。
来源:WANG H, SHEN Q, TANG  B,et al. A framework of decision-making factors and supporting information for facilitating sustainable site planning in urban renewal projects[J]. Cities, 2014, 40: 44-55.
(供稿:柳兰萱)