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07城乡规划管理与政策(赵蔚) 发布时间: 2017-01-23 点击: 1745

中国城乡发展的转变
随着制造业及基建投资方面竞争加剧,中国的地方政府受到土地财政强烈的驱动,不断以低价收购耕地,再以高价租赁给开发商,形成中国以大量消耗耕地为代价的城镇化和工业化之路。这一发展方式带来的土地出让金收入,令地方政府可以做好基础设施与公共服务方面的本职工作,而用于基建的投资又可以拉动地方经济发展。与此同时,大批失去土地却没有得到足额补偿的农民则流向城市,尽管他们无法变成普通市民,只能住在城郊,但却成为推动城市房价高涨及劳动力市场供大于求的力量。
问题是:这种城镇化是可持续的吗?中国目前城镇化背后的动因是什么?近年来中国持续快速的工业化进程,创造出多个现代化城市。1990年代开始,中央政府逐步取消部分对市场经济的限制,伴随着去集权化的地方财政政策,地方政府逐步积累了大量用于发展的资产。随着资本流动与经济的增长,地方财政不像以往那样仅关注农业产品和生活物资,地方政府开始更多的关注商业的发展与城镇化的快速发展。
耕地向可建设土地的转变、流动人口因素,成为宏观经济方面城镇化的两个表现形式。例如,2012年中国的城镇化人口为7.1亿,相当于全国总人口的52.6%。这一数字是1978年改革开放之初的4.13倍。2000年至2012年,城镇化人口数量以每年3.7%的速度上涨,全国城镇可建设土地面积在2012年达到45751km2,从2000年到2012年,可建设土地面积的增速为每年6.25%。以上数字表明,土地扩张速度是人口扩张速度的大约两倍,这一关系系数将明显影响到城镇土地使用效率——在人口密度如此之大的中国,这是关键因素。
过去20年,学界关于中国城镇化带来挑战的讨论开始兴起,由于土地资源无法流通,因此严格的城镇建设和土地供应规划是必要的。若地方政府试图持续目前的城镇化扩张策略,并试图保持高速的经济回报增长率,最终只会适得其反。新华社在2014年发表文章讨论“新城镇化计划”,指出了依赖廉价劳动力、高能耗和社会公共资源重复投资及过度消耗的城镇化之路已不可持续。
快速城镇化进程为中国创造了众多工作岗位,吸收大量农村闲置劳动。同时中国传统的,以第二产业为导向的经济发展模式开始转变,随着城镇化加快,第三产业开始蓬勃发展并支撑起产业转型、可持续发展的框架。这样的发展带来了诸多社会问题,例如环境问题、生活质量问题、不同地区经济竞争和分配不均问题等。尤其要注意的是,中国的社会存在二元化结构,城镇居民和农村居民之间的关系复杂,在资源分配上有诸多制度上的不同。在未来的城镇化指导性文件中,类似城乡一体化、集约化以及和谐发展等原理,都应予以考虑和设计。
中国采取了一系列改革措施提高用地效率,提高土地使用的合理性并促进城镇与乡村的协同发展。城镇化发展无论如何都要依赖空间扩张,然而有限的城镇土地,以及城乡二元化的土地财产结构,令土地征收活动成为城镇化的最重要步骤。
随着市场经济发展,资本开始在不同地区自由流动,地方政府作为资本提供者,开始用自己手中的钱创造就业机会并促进GDP增长。从市场三要素,即资本、土地和劳动力看,我们可以较容易的理解地方政府如何招商引资——通过低廉的工业用地租金吸引非本土的资本和技术流入。通常政府都会兴建产业园并出租出去来吸引投资。这样创造了耕作就业机会,也吸引了更多劳动力流入。工业用地此刻仍因其特殊的性质收到限制,工业化带来了城镇化所依赖的需求,低廉的土地租金令本地财政收入受到影响,兴建工业园区创造更多的就业机会,并且增加了未来包括税收在内的收入来源。这一切基于地方收入增长的事实,都令政府关心产业发展。但是,在选址、管理和土地租赁市场上,可以替代的工业用地是很多的,这令政府对于资本的竞争加剧。在严酷的竞争环境中,地方政府不得不通过降低租金来增加竞争力,投资方可以从容的选择出价最低的县级工业园进行租赁。
宏观调控为调整市场失灵、满足公众需求提供了解决方案,当地政府重要职能之一就是为市民提供公共服务,以执行公众服务措施的方式稳定社会发展。为达到这一目的,地方政府需要足够的话语权和物资资源,而最重要的基石就是政府自己可以拿到的收入有多少。
土地财政是地方政府通过土地使用权租赁取得收入的方法,这一收入主要用于地方财政支出。之前曾提到过工业工地租赁由于竞争的问题,价格上无法与住宅用地相比,也就是说地方政府从工业用地租赁中,没法获得很多的转让收入,商业和住宅用地才是真正的土地财政收入来源。
如果某县的工业用地昂贵,那么能来的项目就很少,因为价格没有竞争力。于此同时,当地政府需要做些事情来创造就业机会,因为对本地居民来说,没有足够的就业岗位和收入来源。如果这时地方政府用高价转让商业及住宅用地。也是可以得到很高的利润的,而高昂的地价带动了房地产市场价格上扬,对低收入家庭的生活造成负面影响,如果政府将商业及住宅用地的转让价格压低,卖地的总收入也会跟着下降–这时候房价平稳,大部分人能够买得起住房(但是居民就业压力仍然没有改善)。如果某县采用低廉的工业用地出让政策,富有竞争力的价格能吸引更多投资,这样可以从临县吸引大量的务工者,并为新进移民创造就业机会,于此同时,政府再采用昂贵的商住用地出让政策,那么土地出让收入中,由于工业用地低廉价格造成的亏损就被弥补了。当然这样做会引发房价上涨。考虑到微观情况的影响,我们可以更好的理解目前被广泛采用的做法。在中国地方官员的升迁,首先要考核GDP增长率,而GDP增长率总是随着城镇技术设施投资的增加而增长。
与此同时,公共财政体系却差强人意,在财政支出里专门用于基础设施建设的的资金,假如仅由税收等财政收入来支持,就很难了。于是官方开始寻找其他可行的路来增加财政实力,最好的办法就是出让商住用地。综上可以得出结论,官员升迁由GDP决定,因此官员们更乐于解决就业问题而不是住房方面的困难。于是政府对住宅供应市场上飙升的房价视而不见,低收入家庭的居住困难愈演愈烈,这其中大部分是新进移民,本来这群人与本地居民在收入差距和职业分布方面,就存在较大的差异,他们的生存空间也因此受到挤压,进而,新进移民成为劳动力市场中被歧视的一群,挣扎在社会的底层。
某些城市中,土储数量增加伴随着土地租金收入递减,偿付能力开始下降。若这一势头持续,土地财政将面临重大问题。根源在于商住用地的出售不能带来稳定的政府收入,当土地出售的越来越多,基于土地财政的城镇化面临极大挑战。
如果将增量土地财政转化为存量土地财政,是否可以产生持续不断的土地收入?怎么做才能实现土地股权?关键在于房产税。房产税是地方政府稳定的收入来源,将为城镇化提供稳定的财政支持。在许多发达国家,房产税基数是实际的出售价格以及市场价格变动,尤其是美国和欧洲国家,这些国家的房产税在城市财政收入中属于基石部分,占有相当大的比重。房产税有稳定的特性,政府便不需要依仗土地财政的力度,或者不需要以低价出售或出租大量的工业用地。同时,房产税对财政收入而言也是稳定的,并且可以发挥代际公平的作用。
用房产税将资产占有者——现在中国的中年人——变成帮助政府完成代际财富转移的人群,是有必要的。总起来说,市场经济是一种在分工前提下形成交换结构的形式,也就是说一样的使用价值到不同人的手里,会产生价值的转化。房产税就可以催化此类变化。
稳定与本地需求是中国两大重要事务,一方面,新进移民无法享受与城市居民一样的廉租房、基础教育和医疗保障等待遇,因为有二元化户籍制度存在,这一情况严重影响了中国城镇化的质量.。如果这个问题不能得到妥善解决,将来在城市中可能出现平民窟,进而带来社会不稳定因素。另一方面,如果解决了新进移民的廉租房、医疗保险和他们后代的基础教育问题,需求会自然而然得到激发。居住是基础需求,也是家庭融入社区生活的前提。 
世纪交替,金融危机与工业技术革命成为影响世界的新力量。美国等国家,支持新技术发展,支持环保产业的发展并以此为基础达成经济复苏。中国也需要做些事情,以便走上可持续发展之路,2009年中国的水泥产量占全球产量60%;2010年中国粗钢产量占全球产量44.3%,煤产量占世界产量45%,这一切使中国成为世界工厂。1978年以来,中国对能源的消耗保持上升势头,尤其进入21世纪后,能源消耗迅速增长,2010年碳排放高达30亿t。最近的报告显示,增长势头迅速下滑。2010年美国情节能源法案中提到了高昂的环境代价以及碳排放标准,这令中国的发展面临境内境外双重压力,如果碳排放标准持续触及最高标准,将面临26%的惩罚性费用,这将引发出口收入21%的降幅。综上,产业结构调整对可持续发展而言,刻不容缓,政府应制定并推行综合的环境及社会评估体系,而不是只考察经济数据。
近十年来,城镇化推动经济发展的模型建立在“廉价工业用地和昂贵商住用地”的土地财政基础上。然而,土地资源浪费、高昂的房价等问题也出现了,并且危害社会可持续发展。为可持续发展以及稳定的城镇化进程,着眼于2030年,政府应当更关注土地的股权财务属性,并引入房产税,以便从商住物业获得可持续的收入。新的城镇化进程应加强城乡一体化建设,消除新进移民和原住民之间的待遇歧视,用兴建廉租房或安置房的方式,解决新进移民的居住问题。除此以外,GDP评估体系已经在严重影响新城镇化进程,带来严重的环境问题。因此,政府应当考虑调整产业结构,建立环保评估体系,并将官员的环保服务意识作为重要的本地社会与环境发展评估指标。
来源: LANG Wei, CHEN Tingting, LI Xun, A new style of urbanization in China: transformation of urban rural communities[J]. Habitat international, 2016, 55: 1-9.
(供稿:高蕾)

“后共产时代”中东欧城市再城镇化:目前趋势及群体诉求
1980年代,中东欧国家经历了结构与国家功能上的巨变,再城镇化被认为是改造社会主义城镇化模型的主要手段。以往的社会主义城市人口密度过大,空间利用铺张,在城市与周边地区的联接是很微弱的,对本地社区的功能极为有限。本研究中用56个中东欧城市1989年至2011年的再城镇化实际经历,探讨和评估中东欧国家再城镇化过程,尤其是当地社区主动参与后的成功表现。另外,本研究带有问卷调查分析 (Ne_st_emice, Northern Czechia),展示了公众对再城镇化的参与度,以及当地社区民众对于项目的感知度。结果显示,虽然在不同的中东欧国家存在地域差异,但总体看,在当地社区的规划设计和具体再城镇化项目中,公众的参与度并不算高。另外,本次调查也显示出后共产时代中东欧城市的再城镇化并不完全,作为主体的人与社区之间较为疏离,与城市其他区域的联系较弱。
研究的结果以两种形式:①中东欧,尤其是中欧城市的再城镇化项目研究;②对捷克共和国一个城市的再城镇化做专门的深度研究。
目前在再城镇化对区域影响的评估体系中有多种通用的方法,Singh, Murty, Gupta和Dikshit (2012)对这些方法做了介绍,最常见的是社会学、经济学和环境评估因素组成的指标体系。本研究考虑的主要是两部分:第一步建立在最好的实践方法上,以回顾目前中东欧国家再城镇化为开始。回顾这些样本可以获得关于多样化的信息,多样化有助于再城镇化在国家层面良性发展。第二步,对单个样本深入的调查可以反映公众参与的深度和模式。
最小的再城镇化项目是文化及社会服务类单体建筑,最大的则是配置行政管理中心的公共空间,以及为本区域提供娱乐功能的一些项目。差异产生可归因于再城镇化区域本来就有的物业资产。带有行政管理功能的大型公共空间通常权属单一,属于地区或者国家所有,这样的所有权对再城镇化有利。在一个计划中进行改造的本区域最大的项目,通常旨在建立起娱乐休闲功能。有几个案例中,项目的目的是复兴闲置荒废的地块,为此特别加入娱乐、体育功能,例如公众花园和人工湖等。在资金规模方面和区域面积方面,评估差异较大 (大规模的公共活动区域投资从几千万至几亿欧元不等)。旨在发展城市新区,地区标志性项目以及以居住和商业目的为核心的项目,在成本方面是最高的。以提供基本和小规模社会服务、娱乐和文化场所的项目,通常成本较低,发展居住功能的耗费也不算高。
简易房在后共产时代的城市中经常见到。多数情况下,城市中的公共空间质量不佳。1960-1980年代,在社会主义时期,这里主要人口住在简易房里,这些人一直居住至今关于城镇化的研究持续至今,后共产时代简易房住户如何融入再城镇化,始终是研究中最有代表性的东西。案例城镇区域是由大量的建有公寓房的居住成分混合以公共空间组成的,并有数个中心点。那里的居住主要是简易房,但是也可以看到小批量的普通住房,以及服务设施、仓储区域等。其中大部分的房屋修建于80年代,但是建成区域早已过时,需要持续的重建。考虑到当地传统,与附近的其他城市相比,这里的社会问题更加严重,专家们认为这对于城市发展是严重甚至致命的负面影响,他们认为将住房从中心迁移到区域外围的做法不乐观,还会令市中心(广场)消失,在这里,建筑物的功能尚未发生重要转变,距离市中心较远的区域,新的卖场和购物中心对于当地的市中心来说,是非常具有竞争力和压力的,市中心的店铺有一些倒闭了,甚至某些建筑因此被闲置。社会排斥、市政建设不利带来的郊区环境污染等问题,都是当地较为棘手的事情。当地有很多公共空间,但是毫无质量可言,当地政府决定用解决简易房问题的钱,加上欧盟的资助,以及自己的一部分资金,对这一切做出改变。
调研显示,首先,市民们觉得,地区治安是要做好的;同时,受访者认为,当地的公共场所自助管理可以提高本地生活质量。不过,关于自助管理所需要的信息还太少,因为当地的社区间没什么沟通。为能达到这些目标,重建工作的关注点是减少住宅能耗。基本上,物理环境以及公共空间的质量都得到了显著提升。作为重建的一部分,外墙与公共照明系统都翻修了,还多了一处新停车场。尽管停车场以及休闲场所的座椅之类满足了当地居民的需求,但是这个过程还是缺乏民众在功能上主动参与,他们本来可以参与一部分设计和安装调整的工作。在安装了更多监控镜头,支持社区活动并且支持更多社会包容性举动后,城市给予民众的感觉是更有安全感了这个范例是后共产时代城市改造的楷模,它关注的是怎样结合公共交通发展,延伸居民的生活范围,增加他们可去的地方。在规划过程中,设计规划者与当地社区不断进行常规或非正式的交流,不论形式大小,始终在主动要求与社区居民对话。最终的结果显示,在独特性方面,当地对公共空间的翻新工作不够好,这一来,公共空间的高质量很难持久,公众参与在整个翻新过程中,还没有变成关键的因素,而是一个辅助角色。
现在,社会主义时期的简易房区域已经淡出人们视线。质量低下的住房无法满足社会、文化和美学方面的人类需求。Dekker and van Kempen(2008) 说,这是因为城镇化模型通常与人口密度以及空间利用有关。近些年,后共产时代城市,由于再城镇化项目推进发生巨变。不过,再城镇化的本质不应包含对社会主义时期剩余空间的抹杀,而应发挥承接作用。有证据表明,这种刻意的保存,可以起到地标和发展传承的指示作用。比如,有些中东欧的城镇,沿用了社会主义时期的某些地区结构设计,没有进行改造,而是将它们作为城市遗产保留。再城镇化对社会主义市镇结构的改造应该是一种进化模式,在提升居住功能方面,通常在配套设施方面会做更多工作,比如停车场建设,比如公共交通系统的优化,比如建筑物的翻修改建。娱乐与休闲功能通常会融入项目中,针对文化艺术活动的空间安排得到长足发展,在商务功能区,各种个性化的自助小服务也融合的不错。
在社区融入方面,后共产时代城市的问题具有典型性。根据Kourtit, Nijkamp, and Noronha (2015)的说法,在一个自上而下的体系里,不同层次混合本身就很难。自上而下对再城镇化决策是有效率的,但在社区融合方面会无效。所谓沟通和讨论总是工作完成后才跟当地居民沟通。本地社区融入有助于解决管理城市所需要的信息问题,地方政府往往没能发现,如果跟当地居民多一些沟通,那么对于再城镇化他们会得到更好的优化建议。根据Krisjane and Berzins (2012),目前的后共产时代城市在再城镇化过程中,社会两极分化加剧,这也是副产品之一。另外有研究(Schmeidler, 2000)显示,在这类城市里,如果有和谐的社区和邻里关系专门计划,可以降低大城市病发生的概率。
在后共产时代的中东欧城市里,首要任务是再城镇化过程中需要有共识。本次对56个城市的研究显示,项目本身与以往历史沿革承袭可以做到。有的项目填补了区域功能的空白,不过,仍应给将来的发展预留足够的想象空间,例如创意工业园和创意中心,不仅具有功能方面填补空白的意义,也为将来的发展打基础。基于当地自身条件和技术背景,这对与项目本身是重要的,不是为了简单的翻修,而是要创造一个新的空间。另一方面,也可以保留社会主义时期的原貌,前提是技术允许,并且这些原貌确有价值。
根据问卷调查,目前的项目中,全都是事先规划设计好的,没有跟当地居民进行充分交流的,更常发生的情况是,有人问居民需求,但是这些调查过程中,交流不充分。所以,后共产时代再城镇化的项目,并没有完美的解决问题,与社区的连接比较弱,有点孤立。还有一点,已建成的再城镇化项目可以给其他中东欧城市的再城镇化当范例,以便改进问题。
来源:HLAVACEK P, RASKA P, BALEJ M. Regeneration projects in central and eastern European post communist, cities: current trends and community needs[J]. Habitat International, 2016, 56: 31-41.
(供稿:高蕾)