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02城市开发与土地经济(刘冰) 发布时间: 2017-05-26 点击: 1692

土地使用年限续期对于中国城镇化是“达摩克利斯之剑”还是“诺亚方舟”?
由于对相关法律条款的解释含糊不清,自2016年初中国部分土地使用权到期的情况引起了社会的广泛关注。基于土地财政的城镇化是地方政府的一项主要财政来源,而这被指出是一种不可持续的模式。该论文尝试从今后几十年人口变化的角度来分析两者的关系,试图通过提出基于土地使用年限和物业税的补偿机制来解决土地使用权续期和土地财政不可持续性两个问题,以帮助地方政府实现可持续的城镇化发展。
(1)土地使用权续期的背景
中国大陆最早的土地使用权出让始于1990年代初的温州。国家1990年颁布的《国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定商业用地、工业用地和居住用地的使用期限最大为40年、50年和70年,但是考虑到市场化初期市民的购买力,温州市国有土地使用权的期限实际为20年到70年。国务院于2016年12月发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,为土地使用权续期的立法提出了呼吁。在现行法律中有关条款非常模糊,例如2007年颁布的《物权法》规定“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”自动是指不需支付任何费用?如果不是,应该支付多少费用?续期是永久的吗?这种无休止的争论如同“达摩克里斯之剑”悬在房主和政府的头顶,而这一问题的结论对于可持续的城镇化以及社会稳定至关重要。
(2)其他国家和地区的经验
中国大陆的土地使用权与西方的“地上权”(superficies)概念类似,在土地征收成本和土地使用期限方面的描述有共同点。①德国的地上权续期取决于土地所有者和使用者双方的意愿,交易合同中的使用期限、出让费及其他细节由双方谈判决定,相关的法律规定仅集中在一些主要方面。《地上权法》指出在双方交易中,使用者占有优势地位;若因土地使用权到期而需要拆除原有建筑,使用者应该得到赔偿;土地所有者也可以通过延长土地使用期限作为对使用者的补偿。②日本的《土地租赁法》中规定,土地所有者和使用者可以根据法律程序进行土地使用权续约,续期和费用由双方协商决定。若是土地所有者拒绝续约,土使用者有权要求所有者购买地上的建筑物;土地所有者也有权在土地使用年限到期时购买地上的建筑物,而这种购买无正当理由不能被拒绝。③台湾关于土地使用权的条款深受德、日的影响,但仍存在不同:即地上权的交易完全由双方决定,为最大限度提高土地使用的效率可以永久转让地上权。台湾土地使用的最小期限为20年,当双方不能达成协议时期限会被强制施行。④香港的土地制度延续了英国的做法,也对中国大陆带来了深远的影响。首先,个体包括企业和机构只能获得土地的使用权;第二,土地使用权有期限,香港的土地使用权期限为75到90年不等,并通过招拍挂等方式转让;大陆主要根据土地性质确定不同的使用时限;第三,政府在其中均扮演两重角色,香港政府同时作为土地所有者和行政管理者,大陆政府也同时充当民事和行政主体两个身份。然而两地的差异不容忽视:香港的土地使用者可以在到期前20年进行续约,续约期限为75年足以保证建筑能被高效地使用;在续期后征收新的土地税来替代地租,具体数额是房地产估值的0.15%。这一土地税保证了政府的税收,同时避免给土地使用者带来过大的经济负担。
经验总结如下:①地上权受到法律保护,土地使用权到期后,使用者的建筑被拆除时应给予适当补偿。②土地使用者有权申请地上权续期。③土地使用期限较长,以保护使用者并鼓励其长期的建设行动。④物业税承担土地使用费的功能,对地方财政有着重要作用。
(3)基于物业税和土地使用年限续期的互补机制
中国大陆的土地财政缺陷已严重威胁到了城镇化的可持续性,而现有对策多忽略了土地财政与土地使用权续期的关系。土地使用权续期绝不是一个简单的法律问题,经济发展、社会稳定、公众福利等因素也应被考虑在内。
为促进可持续的地方财政和城镇化,该文章在参考香港经验的基础上,提出了基于物业税和土地使用续期的补偿机制。具体内容有:①将土地使用权的出让期限自动从70年延长至110年,由此提供稳定的产权,以利于居民采取长效的土地使用措施和提高安全感。②居民需要在前70年每年支付物业税(Ⅰ类),作为后40年的土地使用费。Ⅰ类物业税与土地使用费的交换是具有先例的。③由于70年期限的首次土地使用费已包含一部分的物业税,物业税Ⅰ应低于基于房地产估值计算得出的正常物业税,征收对象是该政策施行之前的购房者。④在2060年之后的40年的第二个出让期中,居民只需要支付正常的物业税,而不需要支付任何土地使用费。例如在1990年购房的居民需要支付2060-2100年的正常物业税,其他购房居民应当自其70年土地使用期限届满日到下一个40年土地使用期限届满日支付正常物业税。考虑到110年后的不确定性,第三次续期的处理方式留待后人解决。⑤考虑到中低收入人群的支付能力,物业税(Ⅰ类)的税率将根据不同情况加以确定,并考虑一定的免除条件,例如人均面积小于40m2不用缴纳物业税,以满足基本的居住需求。⑥在新的土地出让交易中,物业税可以替代土地使用费。⑦土地交易中的税额应尽可能降低并整合到Ⅰ类物业税中,以鼓励房地产交易、降低房价并遏制房地产投机行为。
该补偿机制的主要优势有:①抑制房价上涨。通过将土地使用费转化为每年征收的物业税,可以减少房地产开发的成本,起到控制房价的作用。②避免地方财政危机。土地使用权续期与物业税的补偿机制为实施物业税提供了一个理由,物业税不仅可以给地方政府提供稳定的财政收入,同时其主要征收对象是计划经济时期那些通过企业和政府分配得到房产的居民,能够减轻市场上购房者尤其是年轻人的经济负担。③避免土地财政的代际不公平。物业税是稳定而持续的财政来源,它不是来源于土地的出售增量而是已售和开发的存量,且其收益取决于地方经济的发展,具有促进地方经济发展的积极作用。④平衡个人与政府利益。上述补偿机制允许房主根据房地产估值按年支付土地使用费,并要求在第一期限内必须支付Ⅰ类物业税,用作第二期限的土地使用费。这种两阶段方法使一次性支付的土地使用费逐渐转化为可持续的物业税,既可解决土地财政的不可持续问题,也可避免使用者一次性支付高额续期费用以减轻其经济负担,由此解决温州目前出现的矛盾。
(4)基于市场价值的物业税改革可行性
实施这一补偿机制的先决条件是采用基于市场价值的物业税,它有四个不可或缺的特征:完善的房地产登记制度、专业的财产评估实践、有效的征税和执法机制、良好的争议处理制度。然而,目前中国大陆的税收改革面临重大的障碍:土地登记制度尚处于发展初期,存在各种体制和技术问题;财产评估缺乏专业机构的介入,行政干预影响了财产评估的公平性;税收制度的主要问题是税基萎缩,以及存在支付能力和缴税义务不匹配、有人不愿意为国有土地缴纳物业税的情况;此外,实施基于市场价值的物业税将会增加关于物业价值、评估、纳税、交易和税务管理方面的新的争议,需要建立完善相关的司法制度。
考虑到改革面临的巨大挑战,需要从以下方面付出努力:①建立公开透明的土地和财产数据登记制度;②建立由计算机辅助评价技术和独立评估机构组成的财产评估系统;③建立应对型社会福利和公共住房服务制度,以支持税务合规和收入拮据的纳税人;④建立平等透明的争议处理制度,使所有纳税人有渠道维护他们的权利和利益。总之,要平稳实施这项改革,除了适当的财政决策,还需要相关技术、体制和中国社会-政治其他方面的改善。
由于物业税改革是一项长期和艰难的过程,有必要提出针对温州问题的临时解决方案,该解决方案主要考虑两个方面:居民的基本居住权受到保护;有利于顺利过渡到文中提出的未来补偿机制。具体建议为:目前已到期的土地使用权应免费续期至70年,但在此期间土地不能被交易、出租或者用于其他的商业用途;使用者需要每年支付一笔较低的土地使用费即土地出让金,直至完善的物业税征收机制被建立。上述补偿机制和建议是从地方财政和可持续城镇化角度提出的初步设想,其实际结果有待考察。
(5)结论
土地财政在过去几十年里大力推动了中国的城镇化发展,然而也带来了各种问题,最重要的是导致了城镇化的不可持续。物业税被提出作为解决基于土地财政的城镇化的一种策略,但现有研究主要集中于它的形式,土地使用权续期与土地财政不可持续的关系却被忽视。本文提出了一种基于物业税和土地使用权续期的补偿机制,以保护居民的个人利益并缓解地方的土地财政困境。通过征收Ⅰ类物业税,地方政府能够抵抗土地财政内在缺陷带来的各种风险。尤其是在未来潜在人口变化加强的背景下,该文提出了延长土地使用期限和转变土地财政模式的替代措施——这一补偿机制可以作为促进中国城镇化可持续发展的“诺亚方舟”,而不是加重政府和居民负担的“达摩克利斯之剑”。
来源:WUA Y, MOA Z, PENG Y. Renewal of land-use term for urbanization in China: sword of Damocles or Noah's ark[J]? Land Use Policy,2017(65): 238-248.
(供稿:徐逸菁)

资源紧约束背景下城市更新和城市土地使用方式研究
上海新一轮城市总体规划是面向2040年,引领城市长远发展与更新的总纲。2014年5月6日,上海市委、市政府召开第六次规划土地工作会议,正式启动新一轮城市总体规划的编制工作。根据市政府《关于上海新一轮城市总体规划编制的指导意见》,按照新一轮城市总体规划“四个转变”的基本理念和“开门做规划”的工作原则,就影响未来上海发展的重大战略性、宏观性、创新性和关键性问题开展广泛深入的研究。
本次战略研究聚焦提高城市国际竞争力、增强城市可持续发展能力、提升城市魅力、优化城市空间四大领域。其中,资源紧约束背景下城市更新和城市土地使用方式研究是“增强城市可持续发展能力”核心议题的专题之一。同济大学、中国城市规划设计研究院上海分院、上海市城市规划设计研究院三家单位分别承担了该课题的研究。
(1)同济大学的报告通过对上海土地利用数据的纵横向深入分析以及国际城市间比较,在剖析上海城市更新与城乡土地利用问题与瓶颈基础上,分别从技术层面提出了上海新一轮城市更新与城乡土地使用模式及其利用导向,从制度层面提出了政策支撑建议,从实施层面提出了实施措施和行动方案。
①问题与瓶颈分析。增量土地利用存在“四高四低”问题,即建设用地总量高,用地绩效低;工业用地总量大,用地绩效低;经营性用地供应过度,生态空间过低;户均宅基地大,新农村规划建设水平低。存量土地使用的问题有:拆除重建为主,城市复兴不够;职住不平衡加剧,可支付住宅少;更新结构失衡,总体控制缺失;更新成本制约,绿地开敞空间过少;TOD实施欠缺,土地复合开发程度低等。
②基于空间分区视角,分别提出四类差别化土地使用战略、模式及使用导向。其中,市域土地使用总战略为“二控二化”,即控制总量和增量,实施存量土地优化和工业用地减量化利用。中心城采用“生态文化复兴与土地集约复合利用相结合”的模式,由“双增双减”战略调整为“三增一减”:增加开敞空间、增加绿地化率、增强土地集约复合利用、降低建筑覆盖率。中心城边缘与郊区采用“城产融合(城引产业)与产城融合(区内生城)相结合”的土地更新模式。农村则采用“耕地多样化保护与新农村发展相结合”的土地利用模式。
③城市更新土地二次开发机制与土地运作模式。报告提出建立“更新政策先导,更新规划先行,功能定位市场化,土地运作多元化,土地增值收益共享,相关部门协同”的二次开发机制。基于建筑结构与产权结构的变化组合,提出了综合改造、功能改变、用途变更、土地重建等土地更新的四种模式。针对不同的更新对象,采用政府主导、产权人主导、投资开发商主导等多样化的土地运作方式。
④支撑土地使用方式转变的政策支撑体系。建议尽快制定《上海城市更新办法》及相关细则、《上海城市更新土地二次开发办法》以及《上海城市土地集约复合利用控制导则》,以建立以分区控制为导向的土地差别化利用模式、以土地价格为基础的最佳容积率开发模式、底层空间开放化的土地立体化利用模式、以社区为核心的土地混合利用模式、TOD轨道站点土地复合利用模式。尽快制定《上海市容积率奖励与转移办法》,扩大和细化容积率奖励和转移条目,建立以基准地价用途等级区域为基础的容积率分区,并以空间地价等价交换为原则制定奖励与转移方式及政策奖惩系数。
⑤支撑土地使用方式转变的实施举措与行动方案。建议尽快建立城市规划编制与土地市场化配置的交互机制;尽快建立TOD导向的土地复合开发规划与轨道线路开发规划同步编制机制;尽快编制《基于优质减量战略的上海工业用地二次开发规划》;尽快编制《上海城市更新规划及更新计划》。
(2)中国城市规划设计研究院上海分院的报告,首先回顾了上海已有的更新政策及具体做法,认为当前存在更新目标的依据不足而难以落地、更新方式的远近矛盾影响产业转型、更新机制以政府主导而市场力和社会力参与不足的问题。课题按照工业用地更新、旧区更新和城中村改造三种不同的更新类型进行研究,从现状概况、政策梳理、实施评估和更新策略的思路展开分析,重点聚焦三大更新要素和三类产权主体。其中更新要素包括产权关系、用地性质和开发强度;产权主体包括政府、企业以及原权利人。
①更新类型分析
在工业用地更新方面,针对集中和零星工业用地的明显差异和不同问题提出更新策略。其中,产业提升型集中工业用地应明确企业的退出机制,鼓励企业自主更新,强调园区管理主体主导更新过程;功能转变型集中工业用地应融入区域整体,鼓励以“园”为单位实现整体转型;零星工业用地应界定消晰的更新范围,突出企业主导更新,鼓励正式与非正式更新并存的机制。在旧区更新方面,分为政府主导型、企业主导型、居民主导型共三种类型,从操作流程和利益分配的角度对其提出具体的差异化对策。在城中村更新方面,针对一般地区、战略地区、环境整治地区、整体改造地区采取四类不同的更新策略:一般地区采取常规土地储备方式;战略地区采取征用留用地改造方式,环境整治地区采取“村地重划“方式,由村集体成立土地开发公司,进行村内公共服务设施和基础设施的建设;现状环境较差的整体改造地区采用村集体主导的滚动联合开发模式。
②政策建议制定
借鉴台湾、深圳城市更新的经验,结合上海城市更新的问题与时间,探索在现行法定规划体系中的总体规划、控制性详细规划的基础上,以产权整合与再分配为核心,提出六个方面的政策建议,包括:尽快制定《上海市城市更新条例》,实现毛地出让等制度突破;识别和选择城市重点发展地区,作为城市改造更新的主要对象;建立土地确权,在规划过程同步开展市场评价和经济预评估;制定全市城市更新规划、发展单元规划和子单元规划三个层面的规划体系;推进土地整体更新模式,鼓励整体开发;建立行政合作制度,在项目审批、规划、融资等方面搭建主体协调平台,形成政府、产权主体、第三方的联合工作框架。
(3)上海市城市规划设计研究院的报告认为,城市更新是一个综合性、动态性的问题,需要分区域、分类型地剖析上海现阶段的更新需求,制定城市更新战略原则与战略目标,明确城市更新的空间战略导向,并提出相应机制建设方面的建议。
①更新的需求
针对全市四类区域,从工业、居住和商业商办三种用途来全面地了解城市更新的需求。其中,中心城以旧区改造、老工业区转型、商办集中改造为主,周边地区以工业区转型、城中村改造、增加公共设施和绿地为主,新城以提高公共中心和邻里中心混合度、部分工业区转型为主,郊县地区以产业升级、撤制镇改造为主。
②分区域城市更新的导向
针对更新对象类型、区位发展条件的差异,在全市层面分区域提出不同的更新战略引导,包括:中心城,中心城周边地区,新城和郊县地区。
③重要城市更新类型导向
在分区更新导向的总体框架指引下,将重点更新地区分为转型重塑、集约发展、品质改善和特色保护四类,通过划定浮动的政策分区,重点研究具有针对性的更新政策,优先推进。
④上海城市更新的机制建议
由于更新对象的扩大和社会经济关系的复杂性,应制定相应的城市更新政策和配套实施机制。主要方面有:开展全市更新的顶层设计,建立更新的规划体系;对接存量用地的管控需求,提升规划管理水平;建立多元主体更新机制,推进城市更新制度创新。
总之,上述三家单位从不同视角和重点,开展了对资源紧约束背景下城市更新和城市土地使用方式的平行研究,有效拓宽了研究的视野和思路,提出了从战略到实施的多方面策略和建议,为上海新一轮总体规划中的城市更新战略制定起到了基础作用。
来源:2040 SHANGHAI. 资源紧约束背景下城市更新和城市土地使用方式研究[EB/OL] http://www.supdri.com/2040/index.php?c=article&id=219
(供稿:刘冰)