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“包容性发展与城市规划变革”学术笔谈会 发布时间: 2016-01-29 点击: 6957

[编者按] 我国的市场化改革以来,伴随着经济的高速发展,社会贫富差别也不断扩大,中国居民收入分配的基尼系数超过国际社会公认的警戒线,基于社会公平正义理念的包容性发展已经获得各级政府和社会各界的广泛认同。党的十八大报告提出,逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,使发展成果更多地惠及全体人民,到2020年要实现全面建成小康社会的宏伟目标。城乡规划对于公共资源的空间配置产生决定性影响,无疑是与包容性发展密切相关的公共政策领域。从现代城乡规划的诞生之日起,维护和促进社会公平正义就是城乡规划的核心使命。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出,以人为本和公平共享是新型城镇化的首要原则,推进城镇基本公共服务均等化,促进人的全面发展和社会公平正义,使全体居民共享现代化建设成果。“十三五”时期将是我国实现全面建成小康社会和全力推进包容性发展的关键时期。为此,本刊编辑部组织本次笔谈会,邀请各位专家学者围绕包容性发展,探讨城市规划在理论、方法和实践等领域,如何维护和促进社会公平正义。(以收稿时间为序)。

 

 

唐子来(同济大学建筑与城市规划学院教授)

城市社会空间极化和基本公共设施分布的社会绩效评价

我国城乡之间和区域之间的社会贫富差别已经广为人知,城市内部的社会阶层分化也应当引起足够的关注。一方面,城市化进程中大批农民涌入城市务工,并且长期定居下来,成为城市社会中数量庞大的弱势群体。在许多特大城市,农民工已经占城市常住人口的三分之一以上。另一方面,在市场化进程中被边缘化的城市本地居民也形成了相当规模的弱势群体。

同样值得关注的是,我国大城市社会阶层分化具有明显的空间属性,可以称为城市社会空间极化。一方面,低收入阶层越来越集聚在城市边缘地区。其一,大规模的旧区改造和市政基础设施建设导致大批低收入阶层被动迁到城市边缘地区;其二,城市边缘地区的大规模工业园区建设和旧村的廉价出租房吸引了大量的外来农民工;其三,土地价值较低的城市边缘地区也是地方政府建设保障性住房的首选区位。另一方面,市场导向的旧区改造导致新建商品住房价格飞速上涨,中低收入阶层越来越难以购买或租赁中心地区的商品住房,城市中心地区正在逐渐成为中高收入阶层的主导地区。在“选择性更新”过程中,城市中心地区中尚未改造地块往往是人口密度高和开发收益低的街区,随着居住环境的年久失修和收入较高阶层的陆续迁出,逐渐成为城市低收入阶层和外来农民工不断积淀的“孤岛”。可见,我国大城市正在经历着社会阶层分化和社会空间极化的“双重过程”,越来越多的城市低收入阶层和外来务工人员正面临着社会地位和空间区位的“双重边缘化”。

城市基本公共设施(如公共交通、公园绿地、基础教育设施和医疗设施等)的空间分布对于每位市民的日常生活质量产生重要影响,无疑是与包容性发展密切相关的城市规划议题之一。传统的城市基本公共设施规划遵循社会公平的理念,建立在城市社会空间均质性的基础上,因而采用人均指标(或千人指标)确保公共设施的空间配置达到社会公平的目标,但缺乏社会绩效评价的有效方法。在大城市社会空间分异不断加剧的背景下,应对社会公平正义的时代议题,需要对于城市基本公共设施的空间分布进行社会绩效评价。国际研究表明,城市基本公共设施分布的社会绩效评价经历了从地域平等(place-based equality)到社会平等(people-based equality)、从社会公平(social equity)到社会正义(social justice)的发展阶段。地域平等只是关注各个地域之间基本公共设施的服务水平差异,社会平等注重基本公共设施分布和居住人口分布之间的“空间匹配”(spatial match),而社会正义则强调基本公共设施分布应当向特定社会弱势群体倾斜。可见,城市基本公共设施分布的社会绩效评价分为两个层面。第一层面是社会公平绩效,评价基本公共设施分布和全体居住人口分布的空间匹配状况;第二层面是社会正义绩效,评价公共设施分布和特定社会弱势群体分布的空间匹配状况。为此,需要建立城市基本公共设施分布的社会绩效评价方法,使之具有系统性和普适性,可以进行历时性比较(一个城市的纵向比较)和共时性比较(几个城市的横向比较)。

 

张庭伟(美国伊利诺斯大学终身教授)

《城市规划学刊》把“基于社会公平正义理念的包容性发展”作为其2016年新年之始的讨论主题,是有意义的。这里起码有三层意思应该分析,首先是抽象意义上的社会公平正义问题,其次是具体意义上的城市包容性发展问题,最后是实施意义上的城市规划的作用。

回顾人类发展史,自有历史记载以来,社会的公平正义一直是一代又一代人追求的目标及革命的旗帜,但从来没有一个社会真正实现过这样的目标。可以说,不完美的公平正义是人类社会的常态,而完全实现了公平正义的社会倒是非常态,甚至是乌托邦。问题首先在于如何确定“公平正义”的定义?历史证明,这些定义历来是由掌握话语权的执政阶层所规定的,所以当时当地执政阶层认为的公平正义,在别的时代、在其他人看来可能是不公平非正义的。例如,在中国封建社会,依靠明君清官的明察秋毫来断案被认为是公平的;而今天,依法治国才是大家公认的公平正义的基础。因此,社会公平正义的理念是相对的而不是绝对的,无法脱离具体时代、具体地点。今天我们讨论社会公平正义,第一就要完善法律、落实法律,使之尽可能建立在现代社会共识的基础上,这是依法治国的基本前提。

其次,作为社会公平正义的反面,社会存在的不公平问题是复杂的、多维度的。贫富差别无疑是最主要、最明显的因子,所以“均贫富”也成为历代爆发革命、推行社会改革的主要起因。然而,人类历史上也没有一个真正实现了均贫富的社会。而且贫富之外,还有其他涉及公平正义的因子。例如环境保护层面的公平正义。开发资源不应该与保护自然分开,而公平正义存在于如何公平地分享开发资源的得益,同时公平地分担保护自然的代价。不能够获取了资源,而把环境代价转嫁给其他群体、或者转嫁给下一代。对于下一代来说,无论他们将来是贫是富,被上一代污染了的空气、土壤及水源,被破坏了的历史遗址都是他们的先天负担,是对他们极大的不公平。又比如,多伦多大学R. 佛罗里达教授(Richard Florida)提出了“创造性阶级”(Creative Class),并建立了一个“全球创造性指标”(Global Creativity Index)。他认为,一个具有创造性的城市,其核心指标是3T: 人才、技术、包容性(talent, technology, tolerance)。而他所谓的包容性,并不是贫富之间的包容问题,而是对不同生活方式、不同理念信仰人们的包容,比如同性恋者。在他及其研究团队的著作《The Rise of the Creative Class》(2002), 《Cities and the Creative Class》 (2004), 和《 The Flight of the Creative Class》 (2007) 中对此有详细分析。可见,提升社会的公平正义、实现包容性发展,首先要解决贫富问题即物质财富的分配问题,同时包容性发展也应该包括更加广泛的、非物质财富方面的内容。关注财富分配的不公平,不可忽视其他的社会公平正义问题。

当代人类的一半以上生活在城市里,城市的包容性是实现公平社会的主要内容之一。哈佛大学教授范因斯坦( S. Fainstein )在她的《公平城市》(Just city)一书中提出:公平城市有三个量度:民主(democracy, 指普遍的公众参与及公众监督决策过程的机制),公平 (equity,指各种资源的公平分配) ,多元化 (diversity, 指维护一个多元化社会,以及其中不同阶层的相互尊重、包容共存)(2010, S. Fainstein)。虽然中美两国国情不同,这三个量度为城市规划参与建设公平社会提供了一个参考的框架。首先要承认,总体而言,城市规划师作为一个社会职业,难以成为解决社会问题的主要力量而仅是一种辅助力量。其原因,一是受制于规划机构作为地方政府一个部门的行政从属性。规划部门不是具有决策权的独立行政机构,因此规划决策必须与政府其他部门协调,特别是必须听从于政府核心部门、核心决策者的决定。此外,规划又是一个小行业,规划师是小众,缺乏大的社会影响力。结果是,虽然规划的功能应该是制定构筑及管理空间问题的公共政策,但事实上规划很难对公共资源的空间配置产生所谓的“决定性影响”。无论在美国或中国,城市规划部门的主要工作是对政府的空间开发及管理提出建议,最多是借助于公众参与、市场机制来修正政府的设想;一旦形成了政府决策,则必须尽力与其他政府部门及社会各界协作,落实决策。然而,也应该看到正因为规划这样的功能定位,规划工作可以在自己的工作过程及运作领域里,为建设公平社会出一份力。例如,在编制规划时、在落实决策中,可以通过理性的公众参与及运用市场机制向决策者提出建议,以减少失误;在涉及空间资源开发的得益及成本的分配中,通过落实一系列的补偿机制来体现社会公平;在空间分配上,特别是城市公共空间的建设中,努力落实多元化社会的包容、共存、共享公共产品的原则。如果能够做到这些,那么规划师在参与公平社会建设时就有了底气,有了存在的根本基础。

 

张京祥(南京大学建筑与城市规划学院,教授)

以城市规划变革促进跨越中等发展陷阱

近年来,国内学界和中央高层越来越关注中国是否能够顺利跨越“中等收入陷阱”。事实上尽管中国面临着经济减速的“新常态”压力,但是只要基本保持目前的增长速度,在人均GDP数字水平上跨越中等收入陷阱并不是一个难题;对中国长远发展而言,更关键的是能否真正跨越“中等发展陷阱”。中等发展陷阱是指因为经济结构难以提升、社会进步难以推进、治理水平难以提高等系统性的滞涨,而导致国家的发展难以持续进步、竞争力难以提高,民众虽有相对富裕的收入水平,但是经济与社会整体发展活力不足、社群分裂、矛盾错综复杂,目前南欧的一些国家就处于这种状况。中国善于强力推动经济增长并拥有比许多国家更加多样化的手段,相信跨越中等收入陷阱只是时间的早晚问题,但是如果没有系统性的、根本性的改革创新,能否跨越中等发展陷阱则是一个巨大的疑问。

城市规划为过去三十余年中国的改革开放进程做出了巨大的贡献,其在促进经济快速发展、提供必要的空间载体、保障空间总体秩序等方面的成就都是不可否认的,但是我们却忽略了城市规划在社会保障、社会融合、文化传承等方面的职能。也就是说,过去的城市规划过于关注促进中国的经济发展和物质环境的建设,但却没有充分重视如何通过城市规划来促进包容性发展。从跨越中等发展陷阱目标的角度,我们可以更为全面、深刻地理解中国城市规划的责任与变革的方向。从最近召开的中央城市工作会议精神中,我们也可以解读出城市规划工作范畴与重点的重大转移。

(1)城市规划要重新明确其价值导向。城市规划是以城市的整体绩效最优、长远可持续发展为目标,以社会公平正义为价值导向的一项重要公共政策。虽然在几乎所有的国家,城市规划都在不同程度上扮演着促进经济增长的工具角色,但是其最终目标还是要归结到可持续发展、包容性发展这个核心价值中来,这样的本与末的关系、道与器的关系是不能倒置的。2010年上海世博会“城市,让生活更美好”的主题词,就意味着中国城市规划的价值觉醒与回归。需要进一步指出的是,基于强政府的传统和中国特色社会主义的体制环境,中国的城市规划不仅仅是一项公共政策,而且应该是积极主动型的公共政策,也就是说城市规划要为中国跨越中等发展陷阱发挥积极的促进作用。

(2)以多元开放的知识背景来面对新的课题。随着高增长时代的终结,中国城市规划正面临着越来越多、越来越艰巨的新问题,面对着许多相对陌生的工作领域,诸如如何划定城市增长边界实现精明增长,如何推进城市复兴实现精明收缩,如何进行空间修复塑造可持续的结构,如何控制空间分异促进社会融合,如何聚力文化塑造提升城市品质,等等。这些都要求中国的规划界以更加开放、多元、包容的态度去主动汲取相关的知识,与相关部门、业界、团体推进交叉、协同的合作,显然再局限在传统工程技术型的思维领域和工作范畴是不够的。

(3)不仅要重视成果,更要重视过程与程序的作用。面对社会的多元化转型,城市规划过程、程序的合法性、正义性、开放性往往比最终的规划成果(文本和图件)来得更为重要。城市规划至关方方面面社会群体的切身利益,城市规划在一定意义上看,就是为各种社会群体搭建了一个利益博弈、谈判协商的平台,是一个社会矛盾的减压阀,这种作用和意义显然是非常重要的。在法治社会,我们不仅要充分遵守规划程序的正义性、合法性、规范性,而且从建设包容性社会的高度,我们还要善于去主动用好规划的过程与程序,也就是说要让城市规划的编制、研讨、公示、听证、审批等过程,本身就成为一个凝聚社会共识、化解社会矛盾、协同社会行动的积极过程。从更大的角度看,这也是中央政府提出要提升国家治理体系与治理能力现代化的一个重要表现。

 

赵燕菁(厦门大学建筑与土木工程学院城市规划系教授)

包容发展与城市规划变革

包容性发展的提出,是基于这样一个事实——增长并不总能造福社会所有群体。当一个经济的增长不依赖某些人群的时候,这群人就很容易被排除在整个社会的增长循环之外。包容性增长的目的,就是让所有的社会阶层,都参与到经济增长的过程中去。这是一个几乎无人反对的高尚目标,但所有人都同意的目标,并不意味着自动成为现实。

就像竞技比赛一样,任何经济活动总是由少量贡献巨大的精英(运动员、裁判、教练等)和大量只能产生边际贡献的观众组成。企图消灭这一差异的社会实践(如早期的乌托邦社会主义),已被证明效率低下而被淘汰。新的福利国家转而通过再分配的方式——高税收+福利社会——实现包容性增长。

在欧洲国家,初次分配基尼系数高达0.4-0.5,经过税收调节和社会福利体系的转移支付后。多数国家都可以在消费环节实现低于0.3的基尼系数。但希腊为代表的欧洲福利国家的失败,表明“无参与收入”(windfall)极易诱发社会习惯性懒惰,并最终导致竞争力丧失。

只要经济增长是自由竞争,而且个人能力存在差异,比赛就一定把社会分为深度参与的“运动员”和边际参与的“观众”。而只要经济参与度不同,包容性增长就不可能实现。怎样消除经济参与的差距?唯一的途径,就是通过设计更多的比赛,使更多的观众有机会变为运动员。

一个社会之所以有人成为运动员,有人成为观众,不仅是因为个人能力差异,而是因为比赛的规则——篮球规则有利于有身高优势的人;体操规则有利于平衡感强的人;象棋规则有利于思考周密的人,残奥会规则则有利于身体有残疾的人……。因此,好的社会能设计出多样化的比赛(商业模式)适应不同特长的人群。

显然,商业模式越多样化,找到适应自己专长的机会就越多。一个包容的经济模式,应当有足够多的机会,让不同条件的人群找到适合自己的比赛。在包容性的经济里,一个比赛中的观众,可能是另一个比赛中的运动员。

城市就是经济增长的“赛场”。规划师有很多机会创造包容性的经济活动。例如,如果,你规划的路边停车使用GPS收费,带来的就是非包容性增长;如果让就业困难者(如40/50无业者),甚至残疾人收费,带来的就是包容性增长。同样,公共街道规划的每一个书报亭、零售摊、电商分送点、公厕,都有可能成为创造包容性增长的机会。

参与是包容的必要条件,但还不是充分条件。比赛之间的落差一样会导致社会的分化,参与高回报比赛与参与低回报比赛的“运动员”依然不能消除社会财富和身份的分化。这就需要改变分配的机制来缩小社会的分异。

目前实践和研究,都将缩小贫富差距指向二次分配——对高收入者征税,提高低收入者工资,然后通过转移支付,在消费环节实现均等。但皮凯蒂在《21世纪资本论》里证明,这种依靠再分配实现包容性增长的模式,依然没有阻止社会贫富的持续分化——观众分享了运动员的收益,但依然没有参与比赛。因此,必须通过在资本生成阶段,就开始社会的分配,才能避免财富在经过完整经济流程放大后,再通过转移个人财富实现均富。

实现资本均等化,首先必须从改造资本市场开始——中国的财富最主要的机制。宾州大学沃顿商学院的西格尔教授(Seigel)将美国自 1801年至今大类资产的回报表现后发现:价值1美元的黄金,升值到3.12元;1块钱变成了5分钱,丢失了95%;而1块钱股票,即使除掉通货膨胀因素之后,今天它的价值是103万。升值了一百万倍。在现代经济财富积累机制里,资本所有者获得的收益远超任何其他形式的财富所有者。这就提醒我们,如果资本分布不均,随着时间的积累,任何财富转移制度,都无法削平贫富的峰谷。

最近我在厦大金融系提出了一个重组资本市场的设计:设立一个代表“大众”的机构进入市场作为战略投资者,替代投行垄断一级资本市场。比如,养老金、社保基金、医疗保险等有个人账户、可以覆盖“全体国民”的机构。上市企业需经“公共基金”保荐上市,并把一定比例(比如30%)股份以发行价卖给“公共基金”。低于发行市盈率,保荐“公共机构”入场抄底。超过一定市盈率,全部抛出。如果市盈率继续升高,则视为高风险“赌市”,此时每一笔交易征收高额印花税和利得税/所得税收,都注入“公众基金”为大众分享。在这个市场里,所有公民都是资本家,从而共同分享经济增长。

在中国,不动产是一个更重要的资本密集区。根据最新统计,不动产占到城市个人(家庭)财产的80%左右。1998年,中国曾经通过住房制度改革,成功完成了一次巨大的社会财富分配,造就了第一批“中产阶级”,成为随后十几年拉动经济的主要消费者。

今天,我们同样需要复制这一路径,通过“先租后售”模式——租金抵按揭,10年或15年后,以成本价获得一套有限面积的商品房——给每一个新市民(包括农民工、复员军人等)一次“房改”的机会,从而确保其分享城市公共服务带来资产升值。

同已经成熟的城市化国家相比,处于城市化转型过程中的中国房地产,扮演着比股票市场更重要的财富分配功能——政府土地出让后投资的公共服务和基础设施,都会通过住房以不动产升值的方式,再次分配给住房所有者。正因如此,20世纪初的建筑先驱们(从柯布西埃的马赛公寓到格罗皮乌斯的包豪斯),都曾深深地卷入低成本住宅运动。因为他们知道,如果城市化这一阶段的住房分配没有实现“居者有其屋”,就一定会在随后的经济发展阶段中出现大量无法被经济增长所包容的阶层。

在一个产权住房全覆盖(居者有其屋)的经济里,不动产市场势必是一个比股票市场更重要的资本市场。由于城市规划决定了不动产价值的绝大部分(规模、功能、区位、容积率甚至外观),从而注定在这个社会最大的价值管理机制中居于核心位置。“规划局”——相当于股票市场上的“证监会”——对于怎样使社会财富按照更加包容的方式分配上,可能具有极大的话语权。

从某种意义上讲,规划师工作的本质,就是分配社会公共资源。例如,更多的快速路、停车场,意味着有车的富裕阶层获得更多的社会财富;而更多公共交通、步行交通设施,则意味着向更大范围的低于收入者转移社会财富。包容性增长对于城市规划而言,绝非把穷人和富人规划到一个混合的小区这么简单。在追求包容增长的目标下,怎样让社会资产在社会各阶层中更加公平分配,将会成为一个远比空间规划更加重要的专业话题。在这方面,城市规划刚刚开始启蒙。

 

吴唯佳教授(清华大学建筑学院城市规划系主任,清华大学建筑与城市研究所副所长,教授)

包容性发展需要城市规划向为城乡提供多样、精准的公共服务转变

包容性发展既是指社会的公正、公平发展,使经济发展带来的红利,惠及所有人群,特别是弱势群体和欠发达地区,实现“民富优先”;也是指经济的转型、创新发展,通过基础设施、公共服务的重点投资,为新的工业、服务业发展打开门路,促进经济社会发展的和谐和可持续。

受国情和发展阶段的影响,过去30多年来我国城市规划立足于为经济增长服务,通过提供规范性的规划引导、控制等政策供应,为经济快速发展保驾护航。作为市场干预的政策工具,致力于维护政府机构和公共服务部门等为代表的公共利益,通过完善规划体系,特别是总体规划、详细规划、许可证制度,规划督察检查等制度,来贯彻落实公共政策,形成了为城市建设用地开发建设等刚性需求服务的规范范式。经过持续不断的努力,城市规划很好地完成了任务,为城镇化健康发展做出了巨大贡献。但是在另一方面,这种基于城市整体、用地开发常规性需求的城市规划,很难照顾普通百姓、弱势群体和特定落后地区的特别需求,在如何应对人的发展,特别是弱势人群和问题地区的发展诉求等方面,办法不多,针对性、精明性不强。

当前我国经济发展已经达到了一个较高的水平,迫切需要解决社会的公正、公平发展问题,避免陷入发展陷阱。按照中央要求,“十三五”期间要实现全面建成小康社会,在现有标准下使7000多万贫困人口全部脱贫;在今后一个时期里,要解决所谓三个1亿人的问题,亦即1亿农业转移人口落户城镇,改造1亿人居住的城镇棚户区和城中村,1亿人在中西部地区就近城镇化,所有这些都需要城市规划从城市的整体性、常规性开发转向更为个性化、针对个别人群和个别地区发展的分散性、特殊性,以此才有可能在现有基础上稳步提高不同特点城镇的人口素质和居民生活质量,推进城乡均衡发展。

我国城乡包容性发展的难点问题主要有三,一是常住外来人口的市民化问题,二是乡村村庄整治和空心化问题,三是城乡和区域的协调、均衡发展问题。具体到城市建设上,则可以进一步简化为,可支付住房、城乡基础设施和公共服务设施的建设和供给问题。

造成这些问题难以处理的突出原因,在于常住外来人口来源地的多样性、他们在城市就业的流动性,以及城镇化中乡村人口持续减少和城乡区域发展动态变化,使得这些问题的解决,需要政策制定的精准性,空间布局的弹性和柔性,为此为既有规范性、整体性的城市规划方法带来变革的挑战。在此背景下,讨论城市规划如何变革,已不能仅限于为谁服务、怎样更有效率等价值理念,更需要有适合新的形势、应对不同社区,个别地区特点和需求的具体措施、方法。其中:

就乡村发展看,由于乡村人口的减少和村落空心化,农村社会服务设施和基础设施的供给,不再适合采用大规模和集中化处理的方式,需要研究采取诸如分布式,个体化的运营模式;为了保障乡村基础设施和公共服务的运营质量,还需要研究发展适合分散化经营的投融资和质量监管模式。

对于城市和区域来说,有效发现问题区域,制定适应的公共政策区划和公共服务标准,以保障相应的基础设施用地和服务运营监管成为重要环节。

对于既有的规划范式和城乡基础设施集中经营模式来说,面对的挑战在于如何协调大规模、集中化的区域基础设施和公共服务与分散的、个别运营的基础设施和公共服务的关系成为难点,比如大电网与分布式能源,集中污水处理设施与分布式污水处理设施之间的关系。当然,当前流行的互联网+等网络技术的参与,为解决这类难题和矛盾提供了新的可能。

综上所述,包容性发展对城市规划变革的影响,将会改变我们对城市规划只是规划编制和项目审批的认识。城乡规划将会转向服务城乡,服务弱势群体和普通百姓的个性建设、使用需求,关注微循环,关注美好人居环境和和谐社会共同缔造;并通过规划制定过程中的公众参与,把提供精准和多样的公共服务作为重要内容,来引导和创新社区治理模式,完善基层民主,促进社会包容与生机活力。

 

王  凯(中国城市规划设计研究院副院长,教授级高级规划师)

包容性发展是原则也是行动

(1) 包容性发展的热议是因为我们的城市不包容了

包容性发展出自于经济学领域,由政治家倡导,主张更为公平和均衡的新发展方式。既是对过去一些年来世界经济发展严重不平衡的实践反思,也是对经年来以增长为唯一导向的经济理论的反思。

其实,现代城市规划理论源于空想社会主义,追求社会公平是规划的基本原则,与追求单一经济增长并无交集。而之所以成为当前中国规划界的热点议题,在于过去的30多年里,中国规划界的工作过多地聚焦于经济增长,而忽视社会的协调发展和生态环境的有效保护。今天一线城市的“城市病”,二三线城市的大量的房地产无效供给无不是其佐证。

在规划技术层面,宏观上我们已经习惯于城市经济增长为核心、工业开发为主要内容的新城新区模式,惯常于城市人口预测的数量增长而忽视其结构的合理构成,微观上我们不重视社区的发展,直接或间接地歧视城中村,在基本公共服务等技术标准上多年来城乡分异等等。因此,可以说包容性发展的热议,是因为我们的城市和规划不包容了,过去30年的城镇化路径需要反思。

(2)城市的包容性发展一要促进社会公平,二要包容城市的多样性

就城乡规划领域的包容性发展,我个人认为应该包含两层含义,一是维持和促进社会的公平,二是对城市多样性的包容。前者是现代城市规划理论的基本原则,体现了现代城市规划理论的理想光芒。金经昌先生在1986年给我们这届毕业生题写临别赠言时,写了很长一段话,题目是“城市规划是具体为人民服务的”,今天读来仍觉亲切和深刻,这里的“人民”是城市里所有的人。

多样性恐怕是城市有别于乡村的最大特征之一,而城市规模越大,其多样性特征越明显。城市的活力在于多样性,城市的创新也在于多样性。多种经济要素、文化要素在城市的叠加产生了经济和文化的“倍增效应”。我们所熟知的最具活力的城市,如伦敦、纽约,仅语言就达上百种。记得2000年在纽约时赶上联合国庆典,纽约市民自发组织游行,所举的他们祖国的国旗就达上百种,蔚为壮观。可以说,包容多样性是现代城市文明的基本原则,也是现代城市管理的基本要求。而在这方面,我们做的远远不够。

(3) 城市实现包容性发展要从最基本的公共服务做起

如何实现城市的包容性发展?我个人认为要从最基本的公共服务做起,重点是教育和医疗。现实社会造成的人际之间的不平等,无论贫富,还是城乡,首先不能在代际间传递,而打破代际间传递的根本在于公平的教育。而这方面成功的国际案例就太多了。记得一位名人说过,一个健康的社会给每个人两样东西,一是“梯子”,可以帮助他往上走,二是“网兜”,防止他往下掉。均好的基础教育设施就是这个最好的“梯子”。

“网兜”自然是良好的社会保障体系,其中基本医疗服务是最重要的部分。同样在这方面,我们还有很大的距离。仅就北京而言,集中了全国最重要的医疗资源,目前北京三级甲等医院的门诊量40%是京外患者,这其实反映出优质医疗资源配置在区域上的严重不平衡。而就北京市民而言,最基础的社区医疗设施却又是缺乏的。

总之,城市的包容性发展涵盖城市生活的方方面面,体现城市生活的点点滴滴。只有从认识层面领会包容性的实质,方式方法上落实包容性的具体措施,城市的包容性发展才能真正实现。城市包容了,社会也就和谐了,规划的社会理想是不是也就实现了呢?

 

叶裕民(中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系教授

促进合作式规划,建构包容性城市新秩序

规划是建构城市秩序的基本手段,合作式规划是建构包容性城市发展新秩序的基础性方法。

城市作为中观经济社会运行的载体,既在宏观秩序框架下运行,又是自身子系统运行秩序的集合。作为中观系统,“特定空间”是城市区别于宏观秩序的最大特征,规划的天职便是统筹安排空间秩序,对城市秩序形成具有基础性作用;作为独立的城市个体,城市复杂系统的功能取决于各子系统的运行以及各子系统的相互连接与协调。在部门化管理的架构下,部门内部治理有序有效,部门之间协调困难。规划可以通过调整各部门的空间资源配置底线和区位弹性,成为连接与调整各部门关系、促进经济社会环境协调发展的最有效和最为基础的手段。

传统的理性规划模式是城市问题产生的重要原因。近年来,中国进入城市问题高发期,城市运行呈现出系统性障碍。城市系统性问题的首要原因在于宏观失序。改革开放以来长期增长导向,规划难以独善其身,城市发展以外延扩张为主,土地利用低效,城市功能弱化。但是,规划也并不是只能被动服众,高度负责的规划完全有可能通过对城市非科学发展面临危机的呼吁和科学规划方案的倡导,从而最大限度地纠正城市的无序扩张和功能失调。

中国城市病的积累与规划滞后有着密切的关系。“城市病”突出表现在交通拥挤、环境污染、社会冲突加剧等方面。其中交通问题和环境问题几乎是世界各国特大城市共性问题,可以伴随着国家现代化进程和城市规划管理水平的提高而逐步缓解。但是巨大规模流动人口长期居无定所和缺乏基本公共服务所导致的严峻的社会矛盾与冲突,则是德、美、日、韩等多数发达国家不曾有过的,又是多数掉进中等收入陷阱的发展中国家所共有的特征,是中国更加深层次、更加具有威胁性和挑战性的城市病。国家“十二五”规划,国家新型城镇化规划,特别是2013年中央城镇化工作会议早已做出公共服务均等化、农业转移人口市民化的顶层设计,在社会各界的强烈呼吁下,许多城市都先后出台了流动人口子女上学、社会保障与公租房政策。但是没有一个城市做出了很好的空间规划与之匹配,迄今为止几乎没有城市出台系统的农业转移人口市民化规划方案,也没有一个城市规划方案囊括了流动人口市民化的空间路径。排斥性规划成为城市社会失序和排斥性治理的重要原因。

中国传统的自上而下的规划模式是导致规划滞后的重要原因。目前,国内规划同仁常把公众参与等同于合作式规划,从而使得规划模式长期满足于公众参与的阶段。笔者认为,合作式规划是比公众参与更具有开放性、更符合包容性发展的规划模式。近代以来,开放性是政府治理改革的基本方向,根据开放性程度的不同,政府治理改革历经了统治-管理-公众参与-合作治理四个阶段。公共管理理论认为,公众参与模式的决策过程仍然是自上而下的,管理者对待公众意愿的采纳具有随意性,公众被定位在“参与”的地位上。合作治理才是迄今为止最为开放的政府治理模式,其本质进步在于多元治理主体是开放、自主和平等的关系,政府、企业、社会各自的利益和发展诉求都能够通过合作得到协调和满足,并在合作中都需要承担各自的责任,克制各自的过分诉求。从规划视角看,合作式规划与公众参与的本质不同在于:合作式规划重在行动,重在过程,重在各方发展诉求的落实;公众参与重在谈判,重在目标,重在利弊权衡。合作的前提是公众参与,公众参与的结果未必是合作。合作的反义词是分裂,如果一方的基础诉求未得到满足,整个过程终止,直至启动新一轮合作;公众参与的反义词是独断,协商不成,更有权力的一方通过剥夺另一方的利益去推进整个过程,加剧社会不平等。因此,要建立公平公正和包容的新型城市社会秩序,努力推进合作式规划是新时期规划变革的基本方向。

 

俞滨洋(住房和城乡建设部城乡规划司副司长)

适应包容性发展 加快城乡规划改革创新

城市是实现包容性发展的关键性空间,城乡规划是实现包容性发展的基础性保障。在今后新型城镇化健康发展追梦(中国梦)、跨井(中等收入陷阱)、治病(城市病)的过程中,加快城乡规划适应新常态经济、可持续生态尤其是包容性社会发展的改革创新是当务之急!为此,笔者想谈三点初步思考与同仁们交流。

(1)克难攻坚,构建适应包容性发展目标的城乡规划编制体系。“包容性发展”实质是使经济发展回归增长本意,即以人为本,发展的目的不是单纯追求GDP的增长,而是使经济的增长和社会的进步以及人民生活的改善同步进行,并且追求经济增长与资源环境的协调发展。所以,深入贯彻“五位一体”和“四个全面”战略,尽快适应和实现包容性发展,城乡规划、国民社会经济、社会生态等规划有机结合形成一盘棋十分重要。落实国家“两个百年、中国梦”的战略目标,要以主体功能区规划为基础,以立体的城乡规划为统领,包容协调土地利用、环境保护、生态、交通、能源、流域、海洋等重大专项空间规划,构建“多规合一”相互包容的规划编制体系,以有效贯彻落实以人为本、公平共享的发展理念和总体要求。

(2)尊重规律,健全适应包容性发展态势的城乡规划认知体系。城乡规划工作要切实体现“十三五”建议有关创新、协调、绿色、开放、共享理念,尽全力使发展成果更多地惠及全体人民。从空间视角认知,城乡规划应改变传统唯GDP增长、唯中心城市的传统工作方法体系,尽快健全人与自然和谐、城乡一体化、经济与社会生态协调、能够适应包容性发展格局多样性需求的新工作方法体系,实现从生产空间向宜居空间、指标分配向市场弹性的规划思路转变。认识、顺应和尊重城市发展的自然历史过程和规律,将环境容量和城市综合承载力作为基本依据,切实做好城乡规划改革创新工作。

(3)解放思想,创新适应包容性发展管治的城乡规划技术体系。“人民城市为人民”的核心是城乡规划要充分体现以人为本。对于城乡规划工作,包容性发展实质是要充分考虑城乡社会各阶层尤其是弱势群体的生存和发展空间,要充分尊重生态安全的发展格局,要充分重视城乡空间资源的对生产、生活和生态空间的合理配置,其核心目标是提高城乡发展的宜居性、持续性、包容性。为此,创新适应包容性发展管治的城乡规划技术体系迫在眉睫!譬如在空间布局方面要围绕留好市民公共空间、留住城市历史文化空间、留足生态安全空间为基本底线,构建“生产、生活、生态”空间合理布局的技术方法体系;规划组织方面要强调官、产、学、研、管、民的共同参与,健全适应“人民城市为人民”的依法决策的体制机制;规划内容方面要借鉴成功经验开展城市设计,进行城市双修,加大“四增四减”力度,即增加开放空间、增加绿化、增加现代服务设施、增加人的宜居舒适度;减少过度开发强度、减少交通堵塞、减少环境污染、减少低水平重复建设,充分体现绿色城市发展模式。

 

阳建强(东南大学建筑学院城市规划系主任,教授)

基于包容性发展理念的城市更新

(1)当前城市更新工作中的社会缺失

随着城市更新工作在许多城市的深入开展,一些深层的社会问题也日益显现出来,诸如粗暴强行的大规模拆迁,弱势群体权利难以保障,以及利益分配不公引发的种种社会冲突等等,产生这些严重问题的原因主要是目前开展的城市更新,只注重物质环境改善、城市形象提升和经济利益回报,却往往忽视了对城市更新社会性层面问题的关注。

城市更新不仅是战略层面的重大问题,也涉及到每一个市民和产权单位的切身利益;不仅与土地存量规划和市场运作有关,更重要的还与棚户区改造、城中村、旧居住区改造等民生工程紧密相连。可以说,城市更新涉及城市社会、经济与物质环境等诸多方面,是一项十分复杂的社会系统工程。因此,如何在规划目标的制定和实施途径的选择上,充分关注各方权益的总体平衡?如何建立保障机制达成社会共识,实现城市更新的公平和公正?成为推进和深化下一步城市更新工作的关键。

(2)对包容性发展的基本理解

包容性发展概念的提出主要是为了解决现实中单一的经济增长模式带来的严重社会问题,强调增长过程中的可持续性,不仅是自然环境的可持续,同时还应该是社会环境(社会公平正义,特别是对城市弱势群体)的可持续性;强调增长过程中应该通过减少和消除机会不平等来促进社会公平和增长的共享性;增长过程中不应该形成社会排斥问题,应该是倡导机会平等,参与经济增长、共享社会经济和政治权利,强调发展的包容性和共享性。

基于包容性发展理念的城市更新不再取决以单一的经济利益为目的的功利性导向,而是从更具包容性的社会进步和社会公正角度出发,强调更新过程中的社会权利和利益分配的公正性安排,充分保证城市整体利益和体现公共政策,充分实现广大居民和产权单位的合法权益,并尽可能满足他们的合理诉求,在总体利益格局下实现社会、经济与环境效益,局部与整体利益,以及个人与集体利益的综合平衡。

(3)基于包容性发展的规划变革

①构建多维目标。城市更新应建立在城市总体利益平衡和社会公平公正的基础上,应由过去仅注重“效率”和“增长”的单一目标转向提高城市生活质量、人民生活质量、促进城市文明、推动社会和谐发展的更广泛和更综合的目标;应处理好市民、政府、产权人和开发商之间关系,为社会各阶层人,提供和创造一个良好、舒适、健康、优美的工作和生活环境,实现社会、经济、环境多维目标的协调统一。②发挥集体智慧。城市更新是一个广泛涉及社会各个层面和利益群体的综合性事业,城市更新的有效实施需要充分发挥集体智慧,加强多方的沟通与合作;需要设定一个政府可以统筹城市更新全局,但同时又能调动各方积极性和保障各方利益公平公正的运作模式;需要建立开放的城市更新公众参与体系,强化包括一般居民、公共部门、企业部门、专业机构与客户群在内的多样的利益角色参与的过程,充分调动各方面的积极性,达成共识,促进城市更新的健康发展。③改革规划思路。针对旧城更新改造具有面广量大、矛盾众多的特点,城市更新工作程序应由过去的封闭式走向开放式,形成一个横向联系的、自下而上与自上而下双向运行的开放体系;需要开展挨家挨户的仔细调查,真正了解居民的需求,并将群众的需求落实到更新规划之中;需要加重社会调查和经济分析,对城市生活内涵和深层结构进行深入的剖析,关注公共利益和社会价值,考虑更新项目的成本效益,使城市更新改造规划建立在科学的社会基础和现实基础上。④保障居民权利。在城市更新中平衡市民、政府和市场的博弈关系,实现三者的话语权对等显得十分重要和关键。需要建立对话平台,重构政府、市场和社会三者之间的关系,从更新目标制定、规划开展到项目的最终实施多个层面保障相关利益者的合作,推动城市更新朝着更加公平、更加可持续和更有利于保障公众利益的方向发展。

 

朱介鸣(同济大学建筑与城市规划学院教授)

城市规划如何推动“包容性发展”?

“包容性发展”这一概念据说首先由亚洲开发银行2007年提出(inclusive development),中国国家主席胡锦涛在博鳌亚洲论坛2011年年会开幕式发表以“包容性发展:共同议程与全新挑战”为主题的主旨演讲,首次阐述中国在“包容性发展”方面的努力。“包容性发展”理念提出的背景是因为许多国际援助开发机构(诸如联合国发展署和亚洲开发银行等)多年来努力推动发展中国家的经济社会发展,结果令人失望。那些国家贫困人口居高不下,经济发展带来的城市问题(污染、交通拥挤、住房短缺)往往对低收入群体带来严重的伤害,同时,这些低收入人群却很少受益于经济发展的成果。所以,国际发展组织将重点从经济发展的效率转移到经济发展的公平。

经济发展成果不公平分配现象是全球性的,“包容性发展”与每个国家都相关。但在发达国家和发展中国家以不同形式和不同程度表现,原因也很不一样。中国作为转型经济体,“包容性发展”所面对的挑战也有独特的路径依赖。发展中国家的发展不公平主要源于政府管治能力和财政能力低下,官员腐败不作为,市场经济体制不利于广大的低收入群体,开发商不会为穷人提供经济适用房,更没有兴趣改善穷人的生活质量。市场通常能有效地为中上阶级服务。发达国家的发展不公平现象自2008年全球金融危机后明显加剧,贫富差距扩大,尽管低收入群体的生活状态恶化是相对的。许多学者将此原因归罪于资本主义的危机,《21世纪的资本》作者托马斯·皮克迪(Thomas Piketty)揭示了资本主义体制下贫富差距大是普遍的现象,因为他实证调查发现资本回报率高于劳动力回报率是历史常态。

中国发展的历史路径与世界上其他发展中国家和发达国家不同,30年社会主义计划经济追求人人平等,因为经济发展效率极低,结果几乎是人人贫困。中国进入经济改革开放时代后,“发展是硬道理”,“让一部分人先富以来”,强调经济发展效率造就了30年的快速发展,人民生活水平大幅度提高,6亿多人摆脱了贫困(目前还有7000多万贫困人口)(http://news.china.com.cn/2014-10/14/content_33757940.htm,2015年12月26日查阅)。没有市场经济的改革,就不会有这个人类发展历史上的奇迹。与此同时,贫富差距也越来越尖锐,农民工在城市中艰难地生存,农村留守老人与儿童的孤独而艰苦的生活。并不是所有人都受益于改革开放带来的经济发展,也并不是所有人都平等地受益于城市化发展。

市场经济强调效率,劳动力效率有高低,市场经济通过供需关系和价格调整劳动力市场关系,供需关系决定劳动力价格,劳动力收入的高低(贫富差距)是必然的,前亚洲四小龙的台湾和香港经济体最近发生的政治不稳定实际是贫富差距扩大经济危机所引起。目前基本的认识,首先,市场经济制度必须改革。“小微金融”就是一个符合“包容性发展”原则的金融改革,因为市场经济下操作的银行不会向穷人贷款。其次,不能放弃市场经济,也不能完全依赖市场机制,政府的社会再分配的功能必须强化。30多年的经济转型,中国地方政府在市场经济制度中应起的社会公平分配作用一直没有充分到位,甚至在许多方面市场替代了政府。市场只提供私人物品,需要政府提供的公共物品和社会物品短缺,加深了贫富差距扩大带来的对低收入弱势群体的伤害。典型的住房不公平就是因为依赖市场提供住房,以致城市经济适用住房的比例如此之低,出现类似贫民窟的城中村和群租现象,城市发展严重社会不包容。

“包容性发展”是个政府与市场关系的制度性问题。城市规划如何体现“包容性发展”?如果城市规划贯彻“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”的精神,就是市场经济制度下城市建设“游戏规则”和城市管治制度的建立。“游戏规则”确实体现竞争的公平性,至关重要。但是在政治的语境中,这只是程序公正,是所谓维护市场经济原则的自由派或“右派”观点。“包容性发展”的语境是强调社会公平分配,隐喻市场化的不公正。所以我认为“包容性发展”重点在于分配公平,至少有三方面可以体现城市规划的“包容性”:①良好的城市管治避免居住空间的社会隔离。商品房楼盘(门禁小区)已经成为常态,城市空间被市场化,是代表社会公平正义城市规划明显的失败。经济适用房小区、城中村、高档门禁小区居民代表不同的社会阶层,造成社会隔离和不包容,而不是社会共享城市空间。政府的城市管治不到位,市场为中产阶级提供设施和秩序。规划理想是通过用地规划创造不同收入群体混居的城市居住区,推动社会融合,消除对低收入群体的空间歧视。当初的租界当局在上海西区也没有造成门禁小区,说明当时的城市管治是高质量的;②城市管治同情低收入弱势群体,赋予他们特殊“权利”,所谓优惠性差别待遇(affirmative action)。“包容性发展”可以更多地体现向弱势群体倾斜的政策,如宽容地对待和容许低收入群体、失业人士摆地摊、经营小吃等非正式经济,尽管会造成城市环境暂时的无序。经济适用房小区应该有更好的社会服务和公共交通;③城市更新时特别关注缺少“经济资本”的弱势群体多年积累依附于所在地的“社会资本”(如建立在多年积累起来的良好邻里关系基础之上的相互帮助精神)。城市规划不一定能创造社会资本,但可以做到不破坏已有的社会资本,推土机式的、驱赶所有居民的城市改造模式不可取。

 

黄 怡(同济大学建筑与城市规划学院,教授)

为民的规划、协同的规划、精准的规划

在国家经济社会发展进入“新常态”、环境问题日趋严重以及网络技术突飞猛进的背景下,城乡规划在目标与方式上需要有新的应对,从规划的政治性与技术性来讲,可以概括为:为民的规划、协同的规划、精准的规划。

(1)为民的规划

我们常说规划要以人为本,从社会学来讲,人有阶级阶层、种族宗教、性别年龄以及健康残障之诸多差异。中国城市规划教育的奠基人之一金经昌先生早就指出:“城市的规划与建设是具体的为人民服务。……城市是为人民自己的需要而建设的,不是为了别的什么目的或者别的什么人。”他还在1992年的一封信中说:“是不是‘为人民服务’,是规划真伪的试金石。”人和民皆有泛指人类和民众之意,但民的政治学意义更清晰,在古代泛指被统治的庶人,故有“民为贵,社稷次之”之说。因此,规划以人为本莫若以民为本,本质更深刻、定位更准确。我们还常讲包容的发展、包容的城市。所谓包容,在强弱、多寡之间通常是有方向的:强者对弱者谓之包容,弱者对强者则是容忍;多数对少数是包容,少数对多数则是融入。但是现实中往往存在着巨大的错位:就权力的拥有(政治地位)而言,大多数人是弱者,少数人是强者;就财富的拥有(经济地位)而言,大多数人是中低收入者和贫困者,少数人是富裕者。这就无奈地决定了包容所处的“悖论”状态。故而与其含混地说包容的发展,不如明确地说“以人民为中心”的发展。以人民为中心的规划,才可能是公正的规划。为民的规划,就是要创造一个健康、公平的城乡生态与社会环境,寻求将合理的环境正义与社会公平正义充分结合进城乡规划。

(2)协同的规划

协同可以在区域、部门、专业三个层次上开展。关于区域协同,除了突出国家层面的主体功能区、战略区带之外,还要格外关注环境问题的跨区域协调控制和区域环境政策的制定。例如在区域规划、流域规划、城市规划、产业规划等规划的编制乃至实施的全过程中,规划的环境影响评价需要系统规范地贯穿始终,这离不开在区域层面长期、综合、累积的协同工作。关于部门协同,城乡规划从来就是一个复杂协调的系统过程,规划编制设计与管理部门需要与其它政府部门高度协同、密切协作。如近年来各地开展的“多规合一”探索,还是强调协同的规划,以统筹城市规划、建设、管理的各环节,统筹生产、生活、生态的大布局,实现规划、国土、建设、交通、市政、环保、人口等领域的协同管理、相互衔接。关于专业协同,是指规划过程中政治学、法学、社会学、经济学、环境科学、信息技术等学科的介入,其中可能涉及一些相对专业的学科知识与技术,则需要有相关专业人员的共同参与。

(3)精准的规划

注重规划效应,须得讲求精准。所谓精准的规划,首先强调规划目标的时空针对性。城市规划、建设与管理要有明确而特定的阶段与地域发展目标。精准的规划尤其要聚焦局部地域,例如对于部分环境灾害的源头地区,针对其存在的或潜在的灾害问题与影响范围,实现在规划技术层面上的精准控制与修复。将工业生态学、环境生态学、农业生态学等原理科学地运用于工业产业、公用设施以及周边用地功能的布局安排,让跨学科的知识与技术精细化地运用于灾害地区的修复与更新。其次,精准的规划强调规划控制的有效性与操作性。例如对于可能产生公共环境风险的用地功能进行前瞻性的规划布局,通过总规层面产业功能要素布局、控规层面控制指标体系以及修建性详细规划层面的生态设计来实施正确引导和精准控制。当下全方位渗透的互联网技术为精准规划提供了有力的量化工具支撑,城市计算与大数据的应用可以优化规划的现状定量分析,结合新的城市模型开发、模拟技术和信息通讯技术,可以实现对城市规划、建设进行全过程分析、全方位监控、模拟预测和实时反馈。

                                                                                                                                                           收稿:2016-01